VII SA/Wa 1586/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Michał Podsiadło (sprawozdawca), Sędziowie: sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Protokolant: referent Tomasz Bilewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 stycznia 2026 r. sprawy ze skargi S. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia 6 maja 2025 r. znak: KOC/2183/Ar/25 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę Zarząd Dzielnicy [...] decyzją nr [...] z [...] marca 2025 r. na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 oraz art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1130 ze zm., dalej: "u.p.z.p.") i art. 59 ustawy z 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r. poz. 1688), po rozpatrzeniu wniosku [...] Sp. z o.o. (dalej: spółka, strona skarżąca, inwestor) – odmówił ustalenia warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla nośnika reklamowego na cz. dz. ew. nr [...] z obrębu [...] przy ul. K. w Dzielnicy [...] - w celu jego legalizacji. W uzasadnieniu organ podał, że w toku postępowania przeprowadzona została analiza warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych oraz analiza stanu faktycznego i prawnego terenu inwestycji. Analiza wykazała brak spełnienia wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., który uzależnia zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania nowej zabudowy do cech zabudowy i zagospodarowania terenu dostępnego z tej samej drogi publicznej, tj. brak "dobrego sąsiedztwa". Wyjaśniono, że obszar analizowany obejmuje teren skrzyżowania, obejmujący drogę powiatową ul. Gen. K. S. R. oraz drogę gminną ul. J. K. Rejon ten charakteryzuje się dużym nasileniem ruchu drogowego i ruchu pieszych. Teren, na którym usytuowana jest reklama, znajduje się w obszarze węzła komunikacyjnego oraz terenu zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Reklamy nie powinny być lokowane w obszarach, w których kierowca musi podejmować decyzję lub reagować na zmiany na drodze oraz prowadzić obserwację zachowań innych użytkowników drogi, gdyż może przyczynić się do popełnienia błędów kończących się często niebezpiecznym zdarzeniem drogowym. Do tych obszarów należą skrzyżowania. Ponadto istniejące urządzenie służące reklamie (świadcząc bezpośrednio usługę jedynie na rzecz podmiotu, który się reklamuje) nie stanowi kontynuacji cech i parametrów obszaru analizowanego oraz koliduje z zasadą ładu przestrzennego. Chaotyczna obecność reklam wielkoformatowych w sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej negatywnie wpływa na estetykę przestrzeni publicznej, wywołując chaos urbanistyczny i zaburzając istniejący ład przestrzenny. W odwołaniu od tej decyzji, inwestor wniósł o jej zmianę i uwzględnienie wniosku o ustalenie warunków zabudowy w całości, względnie o uchylenie skarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Decyzją z [...] maja 2025 r. znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy ww. decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że z dokonanych przez organ I instancji ustaleń wynika, że w sąsiedztwie terenu planowanej inwestycji, w granicach obszaru analizy urbanistycznej, której sporządzenie poprzedziło wydanie zaskarżonej decyzji, nie znajduje się żadna działka zabudowana legalnym (a tylko taki mógłby stanowić punkt odniesienia dla ustalenia warunków zabudowy) nośnikiem reklamowym choćby nieco podobnym do nośnika, którego dotyczy decyzja organu I instancji. Co prawda w pobliżu przedmiotowego nośnika reklamowego istnieją dwa inne nośniki reklamowe podobne do nośnika planowanego, nośniki te jednak stanowią samowolę budowlaną. W ocenie Kolegium, brak jest również podstaw do uznania, że nośnik reklamowy pełni takie same funkcje jak budynki wykorzystywane do działalności usługowej. Sam fakt wykorzystywania owych obiektów do celów zarobkowych do uznania owego poglądu za trafny nie wystarcza. Zdaniem Kolegium, przy ocenie dopuszczalności lokalizowania na danym terenie reklam decydujące znaczenie mają nie tyle względy kontynuacji funkcji zabudowy, co zachowania ładu przestrzennego. W sytuacji, gdy w sąsiedztwie brak jest legalnych nośników reklamowych, posadowienie choćby jednego z nich godzić będzie bez wątpienia w istniejący na danym obszarze ład przestrzenny. Doświadczenie życiowe uczy zresztą w sposób nie budzący wątpliwości, że nośniki reklamowe nie wyróżnia się szczególnie wybitnymi walorami estetycznymi. Powyższe oznacza, iż w niniejszej sprawie nie został spełniony warunek wymieniony w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., a co za tym idzie — nie jest możliwe ustalenie warunków zabudowy dla legalizowanej inwestycji budowlanej. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...]. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. decyzję Kolegium, zarzucając jej wydanie z naruszeniem: 1) art. 59 u.p.z.p. poprzez jego niezastosowanie i wydanie decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy w sytuacji, w której zostały spełnione wszystkie przesłanki do wydania decyzji zgodnej z wnioskiem; 2) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez niezasadne uznanie, iż inwestycja nie spełnia warunków sformułowanych w tym przepisie, stwierdzenie braku przesłanki "dobrego sąsiedztwa". 3) art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025 r. poz. 1691, dalej: k.p.a.), tj. zasady swobody oceny dowodów; 4) art. 7, art. 75 § 1, art. 77 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie i niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz niezebranie i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego; 5) art. 8 i art. 11 k.p.a. poprzez wydanie decyzji odmownej, gdy nie było ku temu podstaw faktycznych i prawnych, co stanowiło naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów władzy publicznej oraz zasady przekonywania. Strona skarżąca domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji, jak również zasądzenia od organów zwrotu kosztów postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w odpowiedzi na skargę wnosiło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przedmiotem kontroli jest badanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. W ocenie Sądu, skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę kontrolowanego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stosownie do art. 59 ust. 1 u.p.z.p., zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Zgodnie z art. 61 ust 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Niespełnienie tylko jednego z powyższych warunków, wyklucza możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy. Powodem wydania negatywnej decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla nośnika reklamowego na dz. nr [...] z obrębu [...] w W., było niespełnienie przez wnioskowaną inwestycję wymogów z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wprowadzający zasadę tzw. dobrego sąsiedztwa, uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Jego celem jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p., jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. W toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy organ zobowiązany był do przeprowadzenia analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewidziano realizację inwestycji, a także analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Granice obszaru analizowanego wyznaczono na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Organy wyznaczyły obszar analizowany zgodnie z wskazanymi powyżej zasadami, a granice obszaru analizowanego nie były kwestionowana przez stronę skarżącą. Powstająca nowa zabudowa, powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabaryty i forma architektoniczna obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Wniosek dotyczył ustalenia warunków zabudowy dla legalizacji samowoli budowlanej nośnika reklamowego. W ocenie Sądu, zasadnie organy przyjęły, że podstawę do oceny spełnienia wymogu kontynuacji funkcji w obszarze analizowanym mogły stanowić wyłącznie urządzenia reklamowe legalnie posadowione. Przypomnieć w tym kontekście należy, że pogląd, iż zasada dobrego sąsiedztwa ma być realizowana jedynie w odniesieniu do istniejącej już zabudowy legalnej jest dominujący w orzecznictwie (np. wyroki NSA: z 5 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 1921/17, z 10 października 2024 r. sygn. akt II OSK 2856/21, z 30 lipca 2024 r. sygn. akt II OSK 1508/23, z 7 maja 2024 r. sygn. akt II OSK 2159/23, z 6 lutego 2024 r. sygn. akt II OSK 1163/21, z 26 listopada 2024 r., sygn. akt II OSK 448/22 - CBOSA). Ustalenie więc przesłanki kontynuacji funkcji, a także ustalenie poszczególnych parametrów, cech i wskaźników przy ustalaniu warunków zabudowy wskazanych w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. może odnosić się wyłącznie do zabudowy zrealizowanej w warunkach legalności (por. np. wyrok NSA z 25 maja 2023 r., sygn. akt II OSK 1894/20). Orzekające w sprawie organy nie były zatem uprawnione do oceny "dobrego sąsiedztwa" w oparciu o zabudowę zrealizowaną w ramach samowoli budowlanej. Prawidłowa była ocena, że ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowego nośnika reklamowego otworzyłoby drogę do wprowadzania do przestrzeni nowych elementów, niepożądanych z uwagi na istniejące uwarunkowania i nie do pogodzenia z potrzebą ochrony układu urbanistycznego i architektonicznego. Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Sąd nie podzielił zarzutów skarżącej spółki, która usiłowała wykazać, że sporny nośnik reklamowy pełni funkcje usługowe. Nośnik taki pełni wyłącznie funkcję reklamową. Czym innym jest bowiem "reklama usług", a czym innym same "usługi". Zgodnie z § 2 pkt 2 ww. rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z 15 lipca 2024 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ustaleń wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w wypadku budowy obiektu budowlanego dokonuje się na podstawie istniejących na obszarze analizowanym zabudowie i zagospodarowaniu terenu o takiej samej funkcji, jak funkcja zabudowy i zagospodarowania terenu określona we wniosku. Jeśli więc – zgodnie z tym, co powyżej – istniejące już w obszarze analizowanym nośniki reklamowe były nielegalne, to oznacza, że nie istnieją obiekty porównywalne. Tym samym, pozytywne uzgodnienie warunków zabudowy dla nośnika reklamowego skarżącej byłoby niezgodne z przepisami cyt. rozporządzenia. Skoro z prawidłowo sporządzonej analizy urbanistycznej wynikało, że brak jest dla nośnika reklamowego skarżącej kontynuacji funkcji i dobrego sąsiedztwa, to stwierdzenie przez SKO, że legalizowana przez skarżącą budowa nośnika reklamowego zaburza ład przestrzenny było najzupełniej trafne. Nawet gdyby przyznać, że sporny nośnik reklamowy pełni w jakimś sensie funkcję usługową, to w obszarze analizowanym i tak brak obiektów, dla których sporny nośnik stałby się kontynuacją parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy, co świadczy o niewypełnieniu wymogów zawartych w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. (zob. wyrok NSA z 22 listopada 2022 r. sygn. akt II OSK 3611/19). W niniejszej sprawie wynikający z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wymóg dobrego sąsiedztwa nie został spełniony, a w świetle art. 61 ust. 1 u.p.z.p. okoliczność ta stanowiła wystarczającą podstawę do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Przy wydaniu zaskarżonej decyzji, nie doszło zatem do naruszenia art. 59 ani art. 61 u.p.z.p. Zarzuty sformułowane w skardze a dotyczące naruszenia prawa materialnego i procesowego należało uznać za niezasadne. Nie zostały naruszone przepisy u.p.z.p. ani art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. oraz art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. Organy prawidłowo przeprowadziły analizę obszaru uwzględniając, iż nośniki reklamowe, które istnieją w pobliżu nośnika objętego wnioskiem zostały posadowione nielegalnie. Organ zebrał a następnie ocenił materiał dowodowy, zaś jego argumentacja zawarta w uzasadnieniu decyzji pozwala na prześledzenie sposobu rozumowania organu oraz wyjaśnia w optymalny sposób podstawę prawną rozstrzygnięcia. Nie doszło zatem do naruszenia art. 8 ani art. 11 k.p.a., gdyż decyzja SKO nie nosi cech arbitralności, stanowiąc prawidłową konkretyzację adekwatnych norm prawnych. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.