VII SA/Wa 1587/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Kuśmirek, , Sędzia WSA Bożena Więch - Baranowska, Sędzia WSA Daria Gawlak - Nowakowska (spr.), Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi U. Z. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2009 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2009 r., znak: [...], na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., zwanej dalej K.p.a.), po wszczęciu z urzędu, stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2008 r., znak: [...], uchylającej w całości decyzję Starosty [...] z dnia [...] listopada 2007 r., nr [...], wnoszącą sprzeciw w sprawie zgłoszenia zamiaru przebudowy budynku gospodarczego, związanej ze zmianą sposobu użytkowania części budynku - parteru budynku gospodarczego na lokale usługowo - handlowe (sklepy) i wykonania robót budowlanych, polegających na budowie miejsc parkingowych oraz budowie śmietnika na terenie działki nr [...] obręb [...],[...] i nakładającą obowiązek uzyskania pozwolenia na wykonanie ww. robót budowlanych. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że badaną w trybie nadzorczym decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. Wojewoda [...] uchylił w całości decyzję Starosty [...] z dnia [...] listopada 2007 r., nie rozstrzygając jednocześnie czy przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, umarza postępowanie czy też orzeka merytorycznie. Wprawdzie jako podstawę wskazał art. 138 § 2 K.p.a., to jednak treść uzasadnienia nie wskazuje, aby intencją Wojewody [...] było przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Zgodnie bowiem z art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego całości lub znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Nadto, poszczególne elementy decyzji, tj. podstawa prawna, sentencja i uzasadnienie powinny być ze sposób spójne. Wobec powyższego organ stwierdził, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2008 r. została wydana w sposób niezgodny z art. 138 K.p.a., co stanowi rażące naruszenie ww. przepisu, będącego podstawą prawną weryfikowanej decyzji. Skoro zatem decyzja Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2008 r. obarczona jest wadą z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., należało stwierdzić jej nieważność. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2009 r., znak: [...], po rozpatrzeniu wniosku U. Z. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2009 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § K.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Badaną w trybie nadzorczym decyzją z dnia 4 stycznia 2008 r. Wojewoda [...] uchylił w całości decyzję Starosty [...] z dnia [...] listopada 2007 r., nie rozstrzygając jednocześnie czy przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, umarza postępowanie czy też orzeka merytorycznie. Wprawdzie jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wojewódzki wskazał art. 138 § 2 K.p.a., to jednak z sentencji decyzji nie wynika, w jaki sposób organ odwoławczy kończy postępowanie, uchylając zaskarżoną decyzję. Treść art. 138 § 2 K.p.a. nie daje podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji i nierozstrzygnięcia co do dalszego biegu postępowania w sprawie. Organ odwoławczy uchylając decyzję organu pierwszej instancji jest zobowiązany do określenia swojego stanowiska w sprawie. Również treść uzasadnienia nie wskazuje, aby intencją Wojewody [...] było przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2008 r., znak: [...], została wydana z rażącym naruszeniem prawa procesowego, tj. art. 138 § 2 K.p.a. i jako wadliwa winna być wyeliminowana z obrotu prawnego. Skoro decyzja Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2008 r. jest obarczona wadą z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., należało stwierdzić jej nieważność. Odnosząc się do zarzutu U. Z., że nie jest dopuszczalne stwierdzenie nieważności decyzji, gdy przedmiotowe roboty zostały wykonane i nastąpiła zmiana sposobu użytkowania budynku, organ wskazał, że nieodwracalności skutków prawnych nie można utożsamiać z niemożnością przywrócenia stanu pierwotnego oraz, że realizacja inwestycji jest czynnością faktyczną o skutkach materialnych, a nie skutkiem prawnym. Na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 8 lipca 2009 r. U. Z. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając jej naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. W skardze podniosła, że w decyzji z dnia [...] stycznia 2008 r. Wojewoda [...] jako podstawę prawną decyzji kasacyjnej podał art. 138 § 2 K.p.a. w związku z art. 30 ustawy Prawo budowlane. Wojewoda [...] winien na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. umorzyć postępowanie w sprawie. Skoro jednak nieprawidłowość dotyczy wyłącznie braku rozstrzygnięcia o umorzeniu postępowania, które wynika z mocy samego prawa (art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego) powołanego w decyzji, Wojewoda [...] nie naruszył prawa, nie orzekając o umorzeniu postępowania. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Podkreślić należy, że celem instytucji stwierdzenia nieważności decyzji, jest eliminacja z obrotu prawnego aktu administracyjnego, obarczonego ciężkimi wadami, wymienionymi w art. 156 § 1 K.p.a. Natomiast przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest ustalenie istnienia wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Z tych względów zasadniczym obowiązkiem organu nadzoru dokonującego oceny, czy zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 K.p.a., jest wyjaśnienie stanu faktycznego i prawnego sprawy według daty wydania badanej w postępowaniu nadzorczym decyzji. W przepisie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. przewidziano dwa rodzaje wadliwości decyzji: wadliwość polegającą na rażącym naruszeniu prawa oraz wadliwość polegającą na wydaniu decyzji bez podstawy prawnej. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] maja 2009 r. stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2008 r., w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z rażącym naruszeniem art. 138 § 2 K.p.a. Artykuł 138 k.p.a. zawiera zamknięty katalog decyzji organu odwoławczego. Natomiast art. 138 § 2 K.p.a. stanowi że "organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy". Treść tego przepisu daje podstawę jedynie do uchylenia zaskarżonej w postępowaniu odwoławczym decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Wydana na podstawie tego przepisu decyzja jest decyzją kasacyjną. Przepis art. 138 K.p.a. przewiduje dwa rodzaje rozstrzygnięć organu odwoławczego, które są decyzjami kasacyjnymi, a mianowicie z art. 138 § 1 pkt 2 - czyli kończąca rozpatrzenie sprawy "organ odwoławczy wydaje decyzję, w której (...) uchylając tę decyzje - umarza postępowanie w pierwszej instancji". Drugą z art. 138 § 2 K.p.a. powodującą przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Powołane przepisy nie przewidują możliwości wydania innego typu decyzji kasacyjnej w postępowaniu odwoławczym. Słusznie zatem organ w zaskarżonej decyzji uznał, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2008 r. wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. zawiera niepełne rozstrzygnięcie, bowiem tylko "uchyla w całości zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji" i nie zawiera zatem rozstrzygnięcia co do dalszego postępowania w zakresie merytorycznego rozpatrzenia danej sprawy. Taka decyzja niewątpliwie rażąco narusza art. 138 § 2 K.p.a.. Jak również nie jest orzeczeniem o którym mowa w art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., bowiem nie zawiera rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Tym samym zasadnie organ nadzoru zaskarżoną decyzją stwierdził jej nieważność na podstawie art. 156 § 1 pkt. 2 K.p.a. W tym stanie rzeczy, uznać należy, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), orzekł jak w sentencji.