VII SA/Wa 1587/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Monika Kramek, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Antas, asesor WSA Elżbieta Granatowska (spr.), Protokolant ref. Maria Góraj, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 października 2021 r. sprawy ze skargi B. S. i L.S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wykonania obowiązku I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz B. S. i L.S. solidarnie kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] czerwca 2021 r. Nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r., poz. 1333), po rozpatrzeniu odwołania B. S. i L. S. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. Nr [...] z dnia [...] października 2020 r. stwierdzającej wykonanie obowiązku, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. W dniu 21 grudnia 2018 r. do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w N. (dalej PINB) wpłynęło pismo B.S. informujące, iż w związku z wykonaniem szkicu geodezyjnego w ich sprawie przez geodetę uprawnionego P. W. okazało się, że państwo B. złamali Prawo budowlane, zbliżając okna połaciowe do granicy ich działki nawet o 70 cm. Podczas czynności kontrolnych przeprowadzonych w przedmiotowej sprawie w dniu 18 marca 2019 r. PINB stwierdził usytuowanie okien połaciowych w pomieszczeniu nad garażem w odległości 3,56 m od ogrodzenia z działką nr [...]. Decyzją Nr [...] z dnia [...] września 2019 r. PINB nałożył na J. B. i Z. B. obowiązek usytuowania otworu okiennego w połaci dachu budynku mieszkalnego zlokalizowanego na terenie działki nr ew. [...], obręb: [...] przy ul. D. [...] w miejscowości N. w sposób zgodny z zatwierdzonym decyzją Nr [...] z dnia [...] października 2006 r. projektem budowlanym przedmiotowego budynku, w ten sposób, aby odległość okien od działki sąsiedniej wynosiła 4 m. Odwołanie od tej decyzji złożyli J. B. i Z. B. Decyzją Nr [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej [...] WINB) uchylił zaskarżoną decyzję w całości i na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego orzekł o nałożeniu na J. B. i Z. B. obowiązku doprowadzenia otworów okiennych usytuowanych w połaci dachu budynku mieszkalnego zlokalizowanego na terenie działki nr ew. [...], obręb: [...] przy ul. D. [...] w m. N. do stanu zgodności z zatwierdzonym decyzją Nr [...] z dnia [...] października 2006 r. projektem budowlanym przedmiotowego budynku w terminie do 31 marca 2020 r. Pismem z dnia 9 września 2020 r. PINB zawiadomił strony o planowanych czynnościach kontrolnych w sprawie, które odbyły się w dniu 24 września 2020 r. W trakcie kontroli stwierdzono wykonanie obowiązku. Decyzją Nr [...] z dnia [...] października 2020 r. PINB stwierdził wykonanie obowiązku wynikającego z decyzji [...] WINB z dnia [...] grudnia 2019 r. Odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia w ustawowym terminie złożyli B. S. i L. S. [...] WINB na etapie prowadzonego postępowania odwoławczego wydał postanowienie Nr [...] z dnia [...] stycznia 2021 r., którym zlecił PINB przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego poprzez dokonanie oględzin, zgodnie z art. 79 k.p.a., celem bezspornego ustalenia czy obowiązek został zrealizowany. W uzasadnieniu tego postanowienia organ wskazał, iż w protokole kontroli z dnia 24 września 2020 r. wskazano wyłącznie, że "Obowiązek został wykonany", a z dołączonego do odwołania szkicu geodezyjnego wynika, że odległość przedmiotowych okien od granicy nie jest zgodna z projektem. Przy piśmie z dnia 12 lutego 2021 r. PINB przesłał protokół ze zleconych oględzin przeprowadzonych w dniu 11 lutego 2021 r. w przedmiotowej sprawie. Następnie organ II instancji - pismem z dnia 10 marca 2021 r. - wezwał B. S. i L. S. do przesłania oryginału szkicu geodety mgr inż. P. W. z dnia 14 listopada 2018 r. z aktualizacją z dnia 28 października 2020 r. przedłożonego jako załącznik do odwołania. Ponadto organ wojewódzki wezwał do uzupełnienia powyższego dowodu w sprawie poprzez złożenie pisemnych wyjaśnień przez mgr inż. P.W., tj. w jaki sposób zostały przeprowadzone pomiary dotyczące odległości okien połaciowych w spornym budynku mieszkalnym jednorodzinnym od granicy działki, ze wskazaniem sposobu pomiaru odległości okien od krawędzi ww. obiektu budowlanego. Wymagane uzupełnienie do organu II instancji nie wpłynęło. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2021 r. organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z art. 51 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, po upływie terminu lub na wniosek inwestora, organ nadzoru budowlanego sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2 i wydaje decyzję o stwierdzeniu wykonania obowiązku. Jak wynika ze zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego inwestorzy wykonali obowiązek polegający na doprowadzeniu otworów okiennych usytuowanych w połaci dachu budynku mieszkalnego zlokalizowanego na terenie działki nr ew. [...] przy ul. D. [...] w m. N. do stanu zgodności projektem budowlanym. Z projektu zagospodarowania spornej działki nr ew. [...] opracowanego przez G. S. wynika, iż przedmiotowy budynek jest usytuowany w odległości 3 m od granicy z działką nr ew. [...]. Z kolei z rysunku przedstawiającego rzut dachu (strona A - 6 projektu architektonicznego) wynika, że odległość okien połaciowych od ściany budynku wynosi 107 cm. Zatem dokumentacja projektowa budynku wskazuje, iż odległość okien połaciowych usytuowanych na dachu budynku od granicy z działką sąsiednią powinna wynosić 4,07 m. Organ odwoławczy wskazał, iż PINB w toku prowadzonego postępowania przeprowadził czynności kontrolne w dniu 24 września 2020 r., podczas których stwierdził, że obowiązek został wykonany. Podczas zleconych na podstawie art. 136 k.p.a. oględzin, przeprowadzonych 11 lutego 2021 r., PINB stwierdził wykonanie okien połaciowych zgodnie z projektem zatwierdzonym przez Starostę N. dec. [...] z dn. [...].10.2006 r. Podczas tej kontroli sporządzony został szkic sytuacyjny z którego wynika, iż okno połaciowe jest zlokalizowane w odległości około 4,05 m od granicy z działką sąsiednią. Organ odwoławczy wskazał, iż wprawdzie odległość ta różni się od tej wskazanej w projekcie o 2 cm, lecz różnicę tą uznać należy za dopuszczalny błąd pomiarowy. Zatem istniała podstawa do wydania w tej sprawie decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, tj. decyzji stwierdzającej wykonanie obowiązku. W odniesieniu do twierdzeń zawartych w treści odwołania, organ wyjaśnił, iż podczas obu kontroli w dniach 24 września 2020 r. i 11 lutego 2021 r. osoby przeprowadzające kontrolę ustaliły, że obowiązek nałożony decyzją z dnia 3 grudnia 2019 r. został wykonany. Odnosząc się do załączonego do odwołania szkicu geodety mgr inż. P. W. z dnia 14 listopada 2018 r. (zaktualizowano dnia 28 października 2018 r.), organ stwierdził, iż dowód ten nie może stanowić wiarygodnego źródła, który wskazywałby aktualny stan faktyczny. Pomimo wystosowanego wezwania (pismo z dnia 10 marca 2021 r.) skarżący nie przedłożyli oryginału szkicu, o którym mowa powyżej, jak również nie dostarczyli wyjaśnień osoby sporządzającej powyższy szkic dotyczących sposobu przeprowadzania pomiarów odległości spornych okien połaciowych od granicy z działką sąsiednią. Szkic sytuacyjny wykonany przez przedstawicieli PINB dokładnie określa poszczególne parametry składające się na odległość okien od granicy działki (takie jak: odległość ściany budynku od granicy, grubość ściany, odległość okna od krawędzi budynku). Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli B. S. i L. S., zaskarżając powyższą decyzję w całości. Skarżący wskazali, iż decyzja oparta jest o nieprawdziwe fakty i świadczy o niesprawiedliwym traktowaniu obywateli przez Nadzór Budowlany w N. oraz M. Wojewódzki Nadzór Budowlany, który wydał decyzję [...], biorąc pod uwagę niewłaściwe pomiary. W niniejszej decyzji jest wiele niejasności. Decyzja [...] dotyczy zbliżenia okien połaciowych i naprawy tego stanu na działce [...] w stosunku do granicy z działką skarżących nr [...]. W przypadku zbliżenia działki skarżących do nieruchomości sąsiedniej organ wymagał przedstawienia szkicu geodezyjnego, który pomimo, że wykazywał prawidłową odległość 4 m od granicy nie został uznany. W przypadku sąsiadów pomiaru dokonano miarką przez Inspektora Nadzoru Budowlanego w N.. Skarżący podnieśli, że okno na działce [...] znajduje się w połaci dachowej i trudno sobie wyobrazić właściwy pomiar miarką do granicy między działkami. Od właścicieli działki [...] nie zażądano szkicu geodezyjnego. Szkic taki wykonany został na zlecenie skarżących przez uprawnionego geodetę P. W. i wykazał zbliżenie o 14 cm. W ocenie skarżących, organ I instancji powinien przestawić szkic ze swoich pomiarów z pierwszych oględzin okien połaciowych oraz z drugich, o których skarżący dowiedzieli się z niniejszej decyzji. Skarżący wskazali, iż nie jest im znana korespondencja, którą organ skierował do geodety P. W., wzywając go do wyjaśnienia swoich pomiarów, której ten nie otrzymał. Skarżący wskazali, że nie otrzymali również zawiadomienia o oględzinach w dniu 11 lutego 2021 r. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. z 2019 poz. 2325 – zwanej dalej "p.p.s.a.") sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd uwzględnia skargę w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że została ona wydana z naruszeniem przepisów postępowania. Postępowanie naprawcze w tej sprawie prowadzone było na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333). Wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r. [...] WINB uchylił decyzję organu I instancji i nakazał J. B. i Z. B. doprowadzenie otworów okiennych usytuowanych w połaci dachu budynku mieszkalnego zlokalizowanego na terenie działki nr ew. [...], obręb: [...] przy ul. D. [...] w m. N. do stanu zgodności z zatwierdzonym decyzją Nr [...] z dnia [...] października 2006 r. projektem budowlanym przedmiotowego budynku w terminie do dnia 31 marca 2020 r. Jak wskazał organ odwoławczy, według dokumentacji projektowej odległość okien połaciowych usytuowanych na dachu budynku od granicy z działką sąsiednią powinna wynosić 4,07 m. W celu ustalenia czy obowiązek ten został wykonany organ I instancji przeprowadził czynności kontrolne, które odbyły się w dniu 24 września 2020 r. Z protokołu kontroli wynika, że "obowiązek został wykonany". W protokole tym brak jakichkolwiek innych ustaleń. W wyniku zleconych przez organ odwoławczy - w trybie art. 136 k.p.a. - oględzin, przeprowadzonych dnia 11 lutego 2021 r., przedstawiciel PINB wskazał w protokole, że: "Stwierdzono wykonanie okien połaciowych zgodnie z projektem zatwierdzonym przez Starostę N. dec. [...] z dn. [...].10.2006 r.". Podczas tej kontroli dokonano pomiarów i sporządzony został szkic sytuacyjny, z którego wynika, iż okna połaciowe są zlokalizowane w odległości około 4,05 m od granicy z działką sąsiednią (ze szkicu tego wynika, że dodano odległość ściany budynku od ogrodzenia - 310 cm, grubość ściany - 35 cm i odległość krawędzi okna od ściany wewnętrznej budynku - 60 cm). W ocenie Sądu, uzasadniony jest zarzut skargi dotyczący oparcia przez organy orzekające w tej sprawie koniecznych ustaleń faktycznych w zakresie wykonania przez inwestorów nałożonego obowiązku wyłącznie na dowodzie z oględzin i pominięcia dowodu przedłożonego przez skarżących. Zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Skarżący do odwołania (pismo z dnia 30 października 2020 r.) dołączyli szkic geodezyjny (kolorową kserokopię szkicu) wykonany przez uprawnionego geodetę mgr inż. P. W. z dnia 14 listopada 2018 r. z aktualizacją z dnia 28 października 2020 r. Ze szkicu tego wynika, że sporne okno dachowe jest oddalone od granicy działek o 3,86 m. Pismem z dnia 10 marca 2021 r. organ odwoławczy wezwał B. S. i L. S. do przesłania oryginału szkicu geodety oraz uzupełnienia powyższego dowodu poprzez złożenie pisemnych wyjaśnień przez geodetę mgr inż. P. W., co do sposobu wykonania pomiarów odległości okien połaciowych od granicy działki oraz sposobu pomiaru odległości tych okien od krawędzi budynku. Wezwanie to, pomimo podwójnego awizowania, nie zostało odebrane przez adresatów. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, iż dowód ten nie może stanowić wiarygodnego źródła, które wskazywałoby aktualny stan faktyczny, gdyż pomimo wezwania skarżący nie przedłożyli oryginału szkicu geodety oraz nie dostarczyli wyjaśnień osoby sporządzającej ten szkic. Zauważyć jednak należy, iż organ nie wezwał bezpośrednio geodety mgr inż. P. W. do złożenia wyjaśnień, lecz skierował do niego wezwanie za pośrednictwem skarżących, wyciągając negatywne skutki prawne dla skarżących z braku odpowiedzi geodety na to wezwanie. W ocenie Sądu, przedwczesna jest więc ocena organu, że przedmiotowy obowiązek został wykonany, gdyż - wobec istniejących wątpliwości w tym zakresie, wynikających ze złożonego przez odwołujących się szkicu geodezyjnego sporządzonego przez uprawnionego geodetę (nawet jeżeli dokument ten nie został złożony w oryginale) - organ nie mógł poprzestać na ustaleniu odległości okna od granicy działki wyłącznie na podstawie pomiarów wykonanych przez pracowników PINB w trakcie oględzin w dniu 11 lutego 2021 r. Organ powinien był zwrócić się do geodety o złożenie stosownych wyjaśnień dotyczących sposobu wykonania pomiarów, również w zakresie przebiegu granicy działek, co strona skarżąca również kwestionowała. Zasadny jest też zarzut skarżących dotyczący tego, że organ, pomijając złożony przez nich szkic geodezyjny jako dowód w sprawie z uwagi na brak odpowiedzi na wezwanie z dnia 10 marca 2021 r., nie przeprowadził tożsamego dowodu, np. poprzez zobowiązanie inwestorów do przedłożenia szkicu geodezyjnego obrazującego odległość spornych okien od granicy działki, lecz oparł się jedynie na dowodzie z oględzin przeprowadzonych w dniu 11 lutego 2021 r. Zgodnie z art. 8 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Zastosowanie tej zasady, jest szczególnie istotne w sprawach, w których, jak w niniejszej sprawie, istnieje wieloletni konflikt pomiędzy właścicielami sąsiadujących działek. Zgodnie z art. 79 § 1 k.p.a. strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin przynajmniej na siedem dni przed terminem. Jak wynika z akt sprawy do B. S. i L. S. zostało wysłane zawiadomienia o wyznaczeniu terminu oględzin nieruchomości na dzień 11 lutego 2021 r., lecz zawiadomienia te, podwójnie awizowane, nie zostały odebrane przez adresatów i zostały zwrócone do organu w dniu 17 lutego 2021 r. Przystępując do przeprowadzenia oględzin, organ nie dysponował więc dowodem, że wszystkie strony zostały o tych oględzinach zawiadomione. Jest to o tyle istotne, że przeprowadzony dowód z oględzin w dniu 11 lutego 2021 r. jest w zasadzie jedynym dowodem (oprócz dowodu z oględzin w dniu 24 września 2020 r., z którego nie wynikają żadne ustalenia oprócz tego, że obowiązek został wykonany), na którym organ odwoławczy oparł swoje ustalenia i wydał kwestionowaną przez skarżących decyzję. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W myśl art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Z przepisów tych wynika, że obowiązkiem organu jest zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego w sprawie oraz dokonanie na jego podstawie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. W ocenie Sądu, zasadny jest zarzut skargi, iż najistotniejsza okoliczność w tej sprawie, tj. odległość okien połaciowych od granicy działki nie została bezspornie ustalona, a w przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym wystąpiły nieprawidłowości. Zgodnie z art. 51 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego po upływie terminu lub na wniosek inwestora, organ nadzoru budowlanego sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2 i wydaje decyzję o stwierdzeniu wykonania obowiązku. W związku z tym, że stan faktyczny tej sprawy nie został ustalony w oparciu wyczerpująco zebrany i rozpatrzony materiał dowodowy, stwierdzenie wykonania przez inwestorów obowiązku było przedwczesne. Ponownie rozpoznając przedmiotową sprawę, organ odwoławczy powinien dokonać ponownych ustaleń w zakresie odległości spornych okien od granicy działek skarżących i inwestorów (nr [...] i [...]), uwzględniając wskazane powyżej uwagi Sądu, w celu stwierdzenia czy nałożony decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego Nr [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. obowiązek został przez inwestorów wykonany. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.