VII SA/Wa 1589/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska, , Sędzia WSA Jolanta Zdanowicz, Asesor WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), Protokolant Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lutego 2009 r. sprawy ze skargi T. W., M. G. (...) s. c. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) lipca 2008 r. nr (...) w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2008r. ([...]), działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 oraz art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r, Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalejzw. kpa, po wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Głównego Architekta Miasta [...] zawartej w piśmie z dnia [...] maja 1956r. ([...]) udzielającej B. K. zgody na wykonanie otworów okiennych w nieruchomości położonej w P. przy ul. D. - stwierdził nieważność tejże decyzji. Organ podniósł, powołując się na orzecznictwo, że ww. pismo ma charakter aktu zewnętrznego, skierowanego do indywidualnej osoby, co pozwala przyjąć, że Główny Architekt Miasta [...] wydał decyzję administracyjną. Organ stwierdził, że przy wydawaniu ww. decyzji rażąco naruszono przepisy rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (t.j. Dz.U. z 1939r., Nr 34, poz. 216 ze zm.), zw. dalej rozporządzeniem, oraz rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928r. - o postępowaniu administracyjnym, zw. dalej rpa. Z materiału dowodowego wynika bowiem, że budynek przy ul. D. położony jest w zwartej zabudowie, w której od frontu każdej działki, budynki zajmują całą jej szerokość, a po bokach powinny być zamknięte szczytowymi ścianami bez otworów. Obowiązujący w czasie wydawania ww. decyzji art. 196 rozporządzenia nakazywał, aby budynki ogniotrwałe wznoszone bezpośrednio przy granicy sąsiadów, bądź w odległości mniejszej niż 4 m. od tej granicy, posiadały od strony granicy mur ogniochronny bez otworów i próżni (...). Natomiast Główny Architekt Miasta udzielił zgody na wybicie okna w takiej ścianie szczytowej, co ewidentne narusza ww. przepis. Ponadto, okno wykonano ze zwykłego szkła, co w razie pożaru stwarza niebezpieczeństwo rozprzestrzeniania się ognia na sąsiednie działki. Bez znaczenia pozostaje przy tym okoliczność, że właściciel nieruchomości sąsiedniej wyraził zgodę na jego wykonanie, gdyż oświadczenie woli osoby prywatnej nie może wyłączać stosowania norm prawa publicznego. 1 Organ podkreślił, że w sprawie nie miał zastosowania § 7 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 17 listopada 1950r. - w sprawie tymczasowych ulgowych przepisów budowlanych (Dz.U. z 1950r., nr 53, poz. 487), dopuszczający odstępstwo od zakazu przewidzianego w art. 196 rozporządzenia. Odstępstwo to było bowiem dopuszczalne tylko odnośnie nowych budynków, o czym świadczy zwrot "budynek wznoszony" i tylko w sytuacji, gdy było prawnie zapewnione niezabudowanie działki sąsiedniej. Niezależnie, zdaniem organu, kontrolowane rozstrzygnięcie wydano z naruszeniem art. 333 rozporządzenia, który dla uzyskania pozwolenia na wykonanie robót budowlanych w postaci przeróbki istniejących budynków, wymagał przedstawienia projektu budowlanego. Natomiast załączony szkic (k-33) nie jest opracowaniem projektowym. Ponadto, Główny Architekt Miasta nadał badanej decyzji przymiot odwołalności i nie powołał podstawy prawnej, co rażąco naruszało art. 75 rpa oraz art. 343 lit. a rozporządzenia, w których wymieniono elementy jakie powinna zawierać decyzja. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2008r. ([...]), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, po rozpatrzeniu odwołania T.W. i M.G. - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ przedstawił stan faktyczny sprawy i podzielił stanowisko organu I instancji w zakresie ustaleń faktycznych i prawnych. Zdaniem organu odwoławczego decyzja Głównego Architekta Miasta rażąco narusza art. 196 rozporządzenia, ponieważ zezwala na wykonanie otworu okiennego w ścianie szczytowej budynku, wybudowanej w granicy z sąsiednią działką. Nie można też przyjąć, że ww. decyzja dotyczyła otworów w murze ogniochronnym, o których mowa w art. 198, gdyż zarówno z wniosku o wydanie pozwolenia jak i decyzji nie wynika, że miał to być otwór zamurowany szkłem drutowym lub szklanymi cegłami. Podobnie nie mógł mieć zastosowania § 7 ust. 1 pkt 2 ww. rozporządzenia z dnia 17 listopada 1950r, gdyż w tej sprawie nie było prawnie zapewnione niezabudowanie sąsiedniej działki. Organ odwoławczy podzielił również argumentację organu I instancji, w zakresie rażącego naruszenia art. 333 rozporządzenia oraz art. 75 rpa. Skargę na to rozstrzygnięcie złożyli T.W. i M.G., wnosząc o jego uchylenie i zarzucając naruszenie: art. 156 § 1 pkt 2 kpa - poprzez stwierdzenie nieważności decyzji Głównego Architekta Miasta [...] z dnia [...] maja 1956r; art. 7 w zw. z art. 77 kpa poprzez brak zupełnego ustalenia stanu faktycznego; art. 80 kpa poprzez pominięcie dowodów strony, co spowodowało naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów, a w konsekwencji niewyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy i dokonanie błędnych ustaleń poprzez przyjęcie, iż decyzję pierwszoinstancyjną wydano zgodnie z przepisami prawa. Skarżący, jako obecni właściciele przedmiotowej nieruchomości podnieśli, że przy wydawania kontrolowanej decyzji nie naruszono art. 196 rozporządzenia, gdyż dotyczył on wyłącznie budynków "wznoszonych", natomiast ww. budynek wzniesiono przed wejściem w życie ww. rozporządzenia, jego przepisy nie mogły więc mieć zastosowania w niniejszej sprawie. Skarżący podkreślili, że wykonanie okna zgodnie z prawem potwierdził Kierownik Zespołu Inspektorów Nadzoru w piśmie z dnia [...] listopada 1956r. znajdującym się w aktach sprawy. Ponadto, art. 198 ww. rozporządzenia przewidywał odstępstwa od art. 196. Odstępstwa przewidywały również przepisy wykonawcze np. § 7 ww. rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 17 listopada 1950r. Skarżący podnieśli, że - wbrew stanowisku organu odwoławczego o braku zastosowania ww. przepisu - z akt sprawy (w szczególności map i planów) wynika, że na terenie bezpośrednio przyległym do ściany szczytowej budynku przy ul. D. przebiegała droga, której zabudowa nigdy nie była planowana. Droga ta była jedyną drogą dojazdową do działki nr [...], na której znajdowała się [...] Fabryka Samochodów (od lat dwudziestych ubiegłego wieku do roku 1966), a następnie Miejskie Przedsiębiorstwo Taksówkowe. W aktach znajduje się również pismo Wojskowego Szpitala Rejonowego z dnia [...] kwietnia 1956r. udzielające zgody na wykucie ww. okna. Powyższe, w ocenie skarżących wskazuje, że było prawnie zapewnione niezabudowanie sąsiedniej działki. Nadto, w postępowaniu zwykłym nie naruszono art. 333 rozporządzenia, gdyż projekt (plan), o którym mowa w jego treści nie jest tożsamy z projektem budowlanym w rozumieniu obecnie obowiązujących przepisów. Nie można zatem uznać, że szkic załączony do wniosku nie stanowił projektu (planu) w rozumieniu ówcześnie obowiązujących przepisów. Zdaniem skarżących, przy wydawaniu badanej decyzji nie doszło również do naruszenia art. 75 rpa, bowiem pomimo nie wskazania podstawy prawnej oraz braku uzasadnienia, uchybień tych nie można uznać za rażące. Na poparcie swego stanowiska skarżący powołali orzecznictwo sądów administracyjnych. Jako niesłuszne skarżący uznali, że możliwość odwołania decyzji z 1956r., zawarta w jej treści, nie znajdowała podstawy prawnej w ówczesnych przepisach. Określenie, że decyzja jest "odwołalna", w ocenie skarżących, oznaczało bowiem informację- pouczenie, że można od niej wnieść odwołanie. Na koniec, skarżący - powołując się na doktrynę - obszernie uzasadnili swoje stanowisko w zakresie naruszenia art. 7, 77 i 80 kpa przez organy orzekające w niniejszej sprawie. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. W dniu 29 grudnia 2008r. do Sądu wpłynęło pismo T. sp. z o.o., w którym uczestnik postępowania podzielił argumentację faktyczną i prawną przedstawioną w zaskarżonej decyzji oraz szczegółowo odniósł się do zarzutów skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaważył co następuje: Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. Skarga nie jest zasadna. Jak wynika z akt sprawy, postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją zostało wszczęte przez Wojewodę [...] z urzędu, wobec konieczności zbadania, czy decyzja (pismo) Głównego Architekta Miasta z dnia [...] maja 1956r. -udzielająca zgody na wykonanie otworu okiennego w ścianie budynku przy ul. D. w P., będącego obecnie własnością skarżących - było dotknięte kwalifikowanymi wadami, skutkującymi stwierdzeniem jego nieważności. Przypomnieć zatem należy, że celem postępowania nieważnościowego jest wyłącznie ustalenie, czy badana decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. W ustępie 2 § 1 tego przepisu wskazano, że organ zobligowany jest do stwierdzenia nieważności decyzji, jeżeli wydano ją bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. 4 Zasadnie zatem, organ zbadał w pierwszej kolejności, czy pismo Głównego Architekta Miasta z dnia [...] maja 1956r. jest decyzją w rozumieniu art. 107 § 3 kpa i słusznie ustalił, że zawiera ono minimum elementów pozwalających uznać je za decyzję administracyjną. W treści pisma wskazano bowiem organ który je wydał i jego adresata, a także opatrzono je podpisem osoby reprezentującej organ oraz zawarto rozstrzygnięcie merytoryczne. W tym miejscu wskazać trzeba na ugruntowany pogląd w orzecznictwie, że o charakterze pisma świadczy jego treść, a nie forma. Jeżeli zatem sprawa administracyjna podlega załatwieniu w drodze decyzji, to za decyzję należy uznać pismo organu rozstrzygającego, zawierającego co najmniej oznaczenie tego organu, oznaczenie osoby do której jest skierowane, rozstrzygnięcie o sprawie oraz podpis upoważnionego pracownika organu, spełnia ono bowiem minimum podstawowych warunków wymienionych w art. 107 § 1 kpa (por. wyrok NSA w Katowicach z dnia 16 grudnia 1996r., SA/Ka 2218/95, LEX nr 29734, wyrok SN z dnia 18 października 1985r., II CR 320/8, OSNC 1986/10/158). W ocenie Sądu, organy dokonały również prawidłowej oceny ww. decyzji pod kątem przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Stosownie do treści obowiązującego w dacie wydania decyzji Głównego Architekta Miasta przepisu art. 196 rozporządzenia - budynki ogniotrwałe, wznoszone bezpośrednio przy granicy sąsiadów, bądź budynki nieogniotrwałe, wznoszone w odległości mniejszej od 4 metrów od tej granicy, powinny być zaopatrzone od strony granicy w mur ogniochronny bez otworów i próżni (...). W przepisie tym sformułowano zatem jednoznaczny zakaz wykonywania we wznoszonych budynkach jakichkolwiek otworów zarówno w murach ogniotrwałych, budynków usytuowanych bezpośrednio przy granicy działki, jak też w budynkach nieogniotrwałych, wznoszonych w odległości mniejszej od 4 metrów od granicy. W konsekwencji oznacza to, wbrew twierdzeniom skarżących, że również w istniejących w dacie obowiązywania powołanego przepisu, wymienionych w nim budynkach, niedopuszczalne było wykonywanie jakichkolwiek otworów. Nie jest sporne w sprawie, że przedmiotowy budynek usytuowany jest ścianą szczytową z oknami - wykonanymi ze zwykłego szkła - w granicy z działką sąsiednią. Słusznie zatem przyjęły organy, że w opisanej sytuacji nie mógł mieć również zastosowania art. 198 rozporządzenia, przewidujący odstępstwo od warunków art. 196 rozporządzenia. W przepisie tym od uznania właściwej władzy uzależniono wprawdzie urządzanie w murze ogniochronnym otworów, ale tylko pod warunkiem zamurowania ich szkłem drutowem, albo szklanymi cegłami. Nie można było zatem przyjąć, że takie uznanie stanowi badana decyzja, skoro nie określono w niej warunków wskazanych w powołanym przepisie. Podobnie należało ocenić stanowisko organów, co do odstępstwa od art. 196 rozporządzenia, które przewidywał § 7 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 17 listopada 1950r. w sprawie tymczasowych ulgowych przepisów budowlanych (...). Zgodnie bowiem z jego treścią, budynek ogniotrwały, wznoszony bezpośrednio przy granicy sąsiada, mógł nie posiadać muru ochronnego, jeżeli było prawnie zapewnione niezabudowanie sąsiedniej działki. Niewątpliwie za takie prawne zapewnienie nie można uznać okoliczności podnoszonych przez skarżących, że na działce [...] istniało przedsiębiorstwo usługowe, do którego przez działkę [...] przebiegała droga dojazdowa, prowadząca do znajdującego się tam przedsiębiorstwa usługowego, a także fakt, że Wojskowy Szpital Rejonowy wyraził zgodę na wykonanie otworów okiennych. Podkreślić trzeba, że powołane okoliczności są jedynie okolicznościami faktycznymi, a nie prawnymi tj. wynikającymi z konkretnego aktu administracyjnego. Dodać przy tym należy, że Wojskowy Szpital Rejonowy nie był organem uprawnionym do wydania zapewnienia, o którym mowa w § 7 ust. 1 pkt 2 ww. rozporządzenia z dnia 17 listopada 1950r. Stwierdzone uchybienie świadczy o rażącym naruszeniu art. 196 ww. rozporządzenia. Jego skutkiem jest bowiem naruszenie podstawowych zasad bezpieczeństwa przeciwpożarowego, a takiego naruszenia nie można zaakceptować z punktu widzenia wymagań praworządności (por. wyrok NSA z dnia 9 lutego 2005 r, OSK 1134/04). Sąd miał również na uwadze, że zastosowanie w przedmiotowej decyzji instytucji "odwołalności" udzielonej zgody, nie znajdowało potwierdzenia w żadnym z przepisów ww. rozporządzenia jak i ówcześnie obowiązującej procedury administracyjnej tj. rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 marca 1928r. o postępowaniu administracyjnym (Dz.U. z 1928r., Nr 36, poz. 341 ze zm.) Oznacza to, że w tym zakresie decyzja została wydana bez podstawy prawnej tj. poza sferą regulacji obowiązujących wówczas przepisów (por. wyrok NSA z dnia 24 marca 1993 r., III SA 2211/92, ONSA 1994, nr 3, poz. 89). W ocenie Sądu, na aprobatę nie zasługiwało natomiast stanowisko organów, w zakresie rażącego naruszenia art. 333 rozporządzenia, wobec niespełnienia wymogu przedstawienia przez inwestora projektu bądź planu, o którym mowa w tym przepisie. Wprawdzie, jak wynika z akt sprawy, do wniosku o udzielenie zgody dołączono jedynie odręcznie sporządzony szkic, to jednak organy nie wykazały, że naruszenie to ma charakter rażący w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa tj. uzasadnia wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego na tej podstawie. Tymniemniej nie wpływa to na fakt, że przedstawione uprzednio naruszenia obligowały organy do stwierdzenia nieważności decyzji Głównego Architekta Miasta [...] z dnia [...] maja 1956r. W przedstawionej sytuacji Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.