VII SA/Wa 1589/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Zielińska – Śpiewak, Sędzia WSA Jolanta Augustyniak – Pęczkowska (spr.), Sędzia WSA Ewa Machlejd, Protokolant sekr. sąd. Ewa Sawicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 październik 2013 r. sprawy ze skargi A. S. i R. S. na uchwałę Prezydium Naczelnej Rady Lekarskiej z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do odbycia przeszkolenia I. uchyla zaskarżoną uchwałę oraz poprzedzającą ją uchwałę Okręgowej Rady Lekarskiej z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz radcy prawnego B. S. tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) w tym: tytułem zastępstwa prawnego kwotę 240 zł. (dwieście czterdzieści złotych), tytułem 23% podatku od towarów i usług kwotę 55,20 (pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy). Prezydium Naczelnej Rady Lekarskiej, dalej NRL, uchwałą z dnia [...] czerwca 2010 r. ([...].), na podstawie art. 40 ust. 4 ustawy z dnia 2 grudnia 2009 r. o izbach lekarskich (Dz.U. Nr 219, poz. 1708), uchwały Naczelnej Rady Lekarskiej z dnia [...] lutego 2010 r. ([...]) w sprawie upoważnienia Prezydium NRL do działania w imieniu NRL oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej k.p.a., po rozpoznaniu odwołania A. S. - utrzymało w mocy uchwałę Okręgowej Rady Lekarskiej w [...], dalej ORL, z dnia [...] lutego 2010 r. ([...]), która na podstawie art. 11 ustawy z dnia 5 grudnia 1996 r. o zawodach lekarza i lekarza dentysty (Dz.U. z 2008 r. Nr 136, poz. 857 ze zm.), zobowiązała lekarza dentystę A. S., do odbycia trzymiesięcznego uzupełniającego przeszkolenia. Organ wskazał, że uchwałą z dnia [...] października 2009 r. ([...]) ORL w [...] powołała komisję do wydania opinii o przygotowaniu zawodowym lekarza dentysty A. S. wobec uzasadnionego podejrzenia niedostatecznego przygotowania zawodowego w związku z doniesieniami o nieznajomości A. S. języka polskiego niezbędnego do wykonywania zawodu lekarza w Polsce. Prezydium NRL uchwałą z dnia [...] grudnia 2009 r. ([...]) utrzymało w mocy powyższą uchwałę. Powołana komisja w dniu [...] lutego 2010 r. przeprowadziła rozmowę z A. S. na tematy ogólne oraz dotyczące fachowych procedur dentystycznych i stwierdziła trudności w porozumiewaniu się w języku polskim z potencjalnym pacjentem oraz problemy z nazewnictwem niektórych procedur stomatologicznych. Z tych względów ORL w [...] wydała, w oparciu o art. 11 cyt. ustawy o zawodach lekarza i lekarza dentysty, opisaną na wstępie uchwałę nr [...]. Organ podał, że w sprawozdaniu z powyższej rozmowy jednoznacznie stwierdzono trudności w porozumiewaniu się przez lekarza w języku polskim oraz problemy z nazewnictwem niektórych procedur stomatologicznych i z tych względów zaproponowano 3 - miesięczne doszkolenie. Z pisma koordynatora stażu lekarza dentysty A. K. z dnia 1 października 2009 r. skierowanego do ORL w [...] wynika, iż lekarz dentysta A. S. ukończyła studia w języku angielskim. W okresie stażu opanowała w stopniu podstawowym wymagane umiejętności lekarza stażysty, a ponadto ma duże trudności w porozumiewaniu się w języku polskim, jak również w polskim nazewnictwie. Zdaniem koordynatora stażu, nie spełnia norm dotyczących porozumiewania się w relacji lekarz-pacjent. Podobne stanowisko koordynator stażu zaprezentowała w opinii zawodowej w karcie stażu podyplomowego. Okoliczności te – zdaniem organu odwoławczego - uzasadniają konieczność zobowiązania lekarza dentysty A.S. do odbycia przeszkolenia. Skargę na powyższą uchwałę złożyła A. S. oraz R. S.. Skarżące stwierdziły, że nie mają problemu ze znajomością języka polskiego, niezbędnego do wykonywania zawodu. Zarzuciły, że przeszkolenie nie uzupełni ich znajomości języka polskiego, a nadto, nie zdążyły zapoznać się z aktami sprawy. Wyrokiem z dnia 25 maja 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 1411/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę R. S. i A. S.. Sąd wskazał, że R. S. nie wykazała interesu prawnego w skarżeniu uchwały Prezydium NRL z dnia [...] czerwca 2010 r. w rozumieniu art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, bowiem dotyczy ona wyłącznie A. S. Sąd podniósł, iż stwierdzenie zaistnienia uzasadnionego podejrzenia niedostatecznego przygotowania lekarza do wykonywania zawodu ustawodawca pozostawił wyłącznie uznaniu okręgowej rady lekarskiej, którego wyrazem jest właśnie powołanie komisji w celu wydania opinii o przygotowaniu zawodowym lekarza. Ustawa nie precyzuje, na jakiej podstawie komisja ustala, czy stopień przygotowania zawodowego jest dostateczny. Nie ma więc jasności, czy opinia o przygotowaniu zawodowym lekarza ma być wydana na podstawie dokonanej przez komisję obserwacji jego działalności praktycznej, analizy sporządzonej przez niego dokumentacji medycznej, rozmowy fachowej, czy egzaminu z przedmiotów zawodowych. Z A. S. przeprowadzono rozmowę w dniu [...] lutego 2010 r., z której sporządzono protokół jednoznacznie stwierdzający trudności w porozumiewaniu się przez lekarza w języku polskim oraz problemy z nazewnictwem niektórych procedur stomatologicznych i zaproponowano trzymiesięczne doszkolenie, a A. S. propozycje tę przyjęła. Sąd podkreślił, że żadne przepisy szczególne nie regulują kwestii formalnych dotyczących zawartości takiego protokołu, jednak zastosowanie do nich ma art. 76 k.p.a., w myśl którego, dokument urzędowy stanowi dowód tego co zostało w nim stwierdzone. Choć nie wyklucza się możliwości przeprowadzenia dowodu przeciwko treści takiego dokumentu, jednak w sprawie niniejszej dowód taki nie został przeprowadzony. Po rozpatrzeniu skargi kasacyjnej A. S. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 22 maja 2013 r., sygn. akt II OSK 197/12, uchylił zaskarżony wyrok w części oddalającej skargę A. S. i w tym zakresie przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. NSA wyjaśnił, iż zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy o zawodach lekarza i lekarza dentysty jeśli okręgowa rada lekarska stwierdzi, że istnieje uzasadnione podejrzenie niedostatecznego przygotowania zawodowego lekarza, powołuje komisję złożoną z lekarzy o odpowiednich kwalifikacjach zawodowych, która wydaje opinię o przygotowaniu zawodowym tego lekarza. Z kolei zgodnie z ust. 2 tego przepisu okręgowa rada lekarska na podstawie opinii komisji może zobowiązać lekarza do odbycia uzupełniającego przeszkolenia. Wyjaśnienia pojęcia "przygotowanie zawodowe", o jakim mowa w art. 11 ust. 1 przywołanej ustawy poszukiwać należy w normach określających wymogi, jakie musi spełnić osoba ubiegająca się o prawo wykonywania zawodu lekarza dentysty. Wskazał na treść art. 5 ustawy o zawodach lekarza i lekarza dentysty. W ocenie Sądu pojęcie przygotowania zawodowego lekarza obejmuje także znajomość języka polskiego w zakresie przedstawionym w § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 29 czerwca 2009 r. w sprawie zakresu znajomości języka polskiego w mowie i piśmie, niezbędnej do wykonywania zawodu lekarza, lekarza dentysty na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz egzaminu ze znajomości języka polskiego, niezbędnej do wykonywania zawodu lekarza, lekarza dentysty (Dz. U. z 2009 r. Nr 108, poz. 908), dalej rozporządzenie. W tej sytuacji nie budzi wątpliwości, iż tak określona znajomość języka może być również przedmiotem kontroli komisji, o której mowa w art. 11 ust. 1 cyt. ustawy. Odmienną wykładnię norm zawartych w art. 11 ust.1 i 2 ustawy uznać należy za wadliwą. Zarzut skargi kasacyjnej co do naruszenia przez sąd I instancji art.11 ust. 1 i 2 Sąd uznał zatem za nieuzasadniony. NSA zwrócił jednak uwagę, że działania komisji muszą odpowiadać standardom odpowiednim do wagi następstw, jakie mogą za sobą pociągnąć. Ewentualna negatywna ocena przygotowania zawodowego powodować może konieczność odbycia przez osobę ocenianą przeszkolenia, które obciążać kosztami będzie tę właśnie osobę. Ocena komisji nie może zatem być wydawana pochopnie i musi zostać poprzedzona wnikliwą analizą wszystkich okoliczności danej sprawy. Z pewnością jednym z elementów tej oceny jest obowiązkowa rozmowa, jaką komisja zobligowana jest przeprowadzić z lekarzem podlegającym opiniowaniu. Rozmowę taką przeprowadzono [...] lutego 2010 r., z której sporządzono protokół, który zdaniem Sądu I instancji jednoznacznie stwierdzał trudności w porozumiewaniu się przez skarżącą w języku polskim oraz problemy z nazewnictwem niektórych procedur stomatologicznych. W ocenie Sądu II instancji stwierdzony przez Komisję brak przygotowania zawodowego lekarza winien znajdować odzwierciedlenie w materiale dowodowym poddającym się ocenie. Brak w aktach szczegółowego odzwierciedlenia treści przeprowadzonych rozmów przez komisję z lekarzem czyni kontrolę opinii, a przez to podjętego na jej podstawie zobowiązania iluzoryczną. Znajdujący się w aktach protokół z posiedzenia Okręgowej Komisji Lekarskiej z dnia [...] lutego 2010 r. sporządzono w sposób lakoniczny i to w stopniu nie pozwalającym na dokonanie rzetelnej oceny rozmowy, jaka odbyła się z A. S. Nieprecyzyjne zapiski protokołu nie pozwalały w istocie na właściwe odniesienie się do tego dokumentu jako dowodu w sprawie. Ocena organów samorządu lekarskiego, zaakceptowana przez Sąd I instancji, wykraczała poza ramy określone w art. 80 k.p.a.. Zawarte w protokole informacje wbrew stanowisku Sądu I instancji ze względu na lakoniczność i ogólnikowość nie pozwalały na poczynienie ustaleń co do braku znajomości języka w wymaganym dla wykonywania zawodu lekarza dentysty stopniu. NSA stwierdził, że do treści protokołu z posiedzenia Komisji znajduje uzasadnienie w art. 67, 68 k.p.a., mających w niniejszej sprawie zastosowanie. Protokół nie odpowiadający wymaganiom powyższych przepisów nie może być podstawą ustaleń dotyczących okoliczności faktycznych sprawy. Sąd II instancji wskazał, że protokół z posiedzenia Komisji zawierający sprawozdanie z przeprowadzonej z lekarzem rozmowy, będącej podstawą do wydania opinii o przydatności zawodowej winien zawierać informacje co do tego, jak przebiegała rozmowa, jakie pytania zadawała komisja, jakie problemy z komunikacją, czy też z nazewnictwem procedur ujawniły się w trakcie trwania rozmowy. Informacje te winny dokumentować, czy badany posiada znajomość języka polskiego w stopniu, o którym stanowi § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 29 czerwca 2009 r. w sprawie zakresu znajomości języka polskiego. Oparcie ustaleń na niekompletnie zgromadzonym materiale dowodowym skutkować musi przyjęciem wadliwości wydanych rozstrzygnięć. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, ponownie rozpoznając sprawę, zważył, co następuje: W świetle stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawionego w powyższym wyroku - które stosownie do art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. Nr 270 ze zm.), dalej p.p.s.a., wiąże Sąd ponownie orzekający w sprawie, Sąd zobowiązany był raz jeszcze ocenić przeprowadzone postępowanie, z uwzględnieniem wskazań Naczelnego Sądu Administracyjnego. Powołana przez ORL w [...] do wydania opinii o przygotowaniu zawodowym A. S. Komisja na posiedzeniu w dniu [...] lutego 2010 r. przeprowadziła rozmowę z lekarzem dentystą A. S. Podczas rozmowy Komisja stwierdziła trudności skarżącej w porozumiewaniu się w języku polskim z potencjalnym pacjentem oraz problemy z nazewnictwem niektórych procedur stomatologicznych. Na podstawie powyższych ustaleń ORL w [...] podjęła w dniu [...] lutego 2010 r. uchwałę nr [...], zobowiązującą lekarza dentystę A. S. do odbycia przeszkolenia uzupełniającego, które to stanowisko podzieliło Prezydium NRL w uchwałe z dnia [...] czerwca 2010 r. Na wstępie podkreślić zatem trzeba, że zgodnie z przepisami art. 11 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 5 grudnia 1996 r. o zawodach lekarza i lekarza dentysty (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania ww. uchwał - Dz.U. z 2008 r. Nr 136, poz. 857 ze zm.) jeśli okręgowa rada lekarska stwierdzi, że istnieje uzasadnione podejrzenie niedostatecznego przygotowania zawodowego lekarza, powołuje komisję złożoną z lekarzy o odpowiednich kwalifikacjach zawodowych, która wydaje opinię o przygotowaniu zawodowym tego lekarza. Okręgowa rada lekarska na podstawie opinii komisji może zobowiązać lekarza do odbycia uzupełniającego przeszkolenia. Pojęcie "przygotowanie zawodowe", oznacza niewątpliwie spełnienie wszystkich wymogów stawianych przez prawo osobom ubiegającym się o prawo wykonywania zawodu lekarza dentysty. Wymogi te zostały wymienione m.in. w przepisach art. 5 ust. 1 oraz ust. 2 ustawy o zawodach lekarza i lekarza dentysty. Ostatnia z powyższych regulacji, obok wymogu spełnienia warunków określonych w ust. 1 wskazuje, że prawo do wykonywania zawodu lekarza dentysty przyznawane jest osobie, która włada językiem polskim w mowie i piśmie w zakresie niezbędnym do wykonywania zawodu lekarza dentysty, określonym w cyt. rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 29 czerwca 2009 r. Z wymogu tego wyłączone są osoby, które ukończyły studia medyczne w języku polskim. W § 1 w pkt. 1-4 cyt. rozporządzenia określono szczegółowo zakres w jakim lekarz dentysta obowiązany jest znać język polski w mowie i piśmie, to jest w stopniu umożliwiającym 1) stosowanie w mowie i piśmie prawidłowej terminologii medycznej, obejmującej mianownictwo anatomiczne, fizjologiczne, patofizjologiczne, stanów metabolicznych, rozpoznań, stanów chorobowych, procedur i zabiegów; 2) rozumienie tekstu pisanego, a w szczególności korzystanie z fachowej literatury i piśmiennictwa lekarskiego oraz przepisów regulujących wykonywanie zawodu lekarza lub lekarza dentysty w Rzeczypospolitej Polskiej; 3) porozumiewanie się z pacjentami, lekarzami, lekarzami dentystami i przedstawicielami innych zawodów medycznych, a w szczególności poprawne przeprowadzanie wywiadów lekarskich, udzielanie przystępnych i zrozumiałych dla pacjenta porad i informacji, przekazywanie danych o pacjencie, a także czynne uczestniczenie w konsyliach i konsultacjach oraz naradach i szkoleniach zawodowych; 4) redagowanie tekstów zgodnie z zasadami gramatyki i ortografii oraz czytelne odręczne prowadzenie dokumentacji medycznej, wypisywanie recept oraz skierowań na badania diagnostyczne i specjalistyczne, a także wydawanie orzeczeń i opinii lekarskich. W podanym wyżej zakresie winna być zatem zbadana przez Komisję powołaną przez ORL w [...] znajomości języka polskiego A. S., w ramach przygotowania do wykonywania zawodu lekarza dentysty. Obowiązkiem komisji było przedstawienie w protokole przebiegu rozmowy przeprowadzonej ze skarżącą w dniu [...] lutego 2010r., w sposób umożliwiający ocenę, czy w istocie A. S. nie włada językiem polskim w stopniu opisanym w § 1 w pkt. 1-4 cyt. rozporządzenia, a w konsekwencji wymaga odbycia przeszkolenia uzupełniającego. Protokół z przeprowadzonej rozmowy winien odpowiadać kryteriom wymienionym w art. 67 i 68 kpa skoro stanowi m.in. podstawę wydania uchwały zobowiązującej lekarza dentystę do odbycia uzupełniającego przeszkolenia. Zgodnie bowiem z art. 57 ust. 2 cyt. ustawy (w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia kontrolowanych uchwał, jak i obecnie) do uchwał samorządu podejmowanych w sprawach dot. zdolności do wykonywania zawodu lekarza stosuje się przepisy k.p.a. odnoszące się do decyzji administracyjnych, a to oznacza, że organy samorządu zawodowego winny stosować zasady procedury administracyjnej. W konsekwencji również do dokumentacji z prac komisji zastosowanie winny znajdować przepisy k.p.a. W związku z powyższym, lakoniczny opis w części protokołu z dnia [...] lutego 2010r. pt. "Sprawozdanie z rozmowy", bo ograniczający się do stwierdzenia trudności w porozumiewaniu się w języku polskim oraz problemów z nazewnictwem niektórych procedur stomatologicznych, sprawia, że materiał dowodowy, na podstawie którego wydano kontrolowane w niniejszej sprawie uchwały, nie poddaje się żadnej ocenie. Stwierdzone uchybienia wskazują również, że postępowanie przeprowadzono z naruszeniem zasad ogólnych procedury administracyjnej, o których mowa w art. 7, 8, 77 § 1 i 80 kpa. W tym stanie rzeczy, zarówno uchwała organu I instancji, jak i zaskarżona uchwała PRL z dnia [...] czerwca 2010 r. podlegały uchyleniu. Rzeczą organów przy ponownym rozpoznaniu sprawy będzie zatem przeprowadzenie postępowania, z uwzględnieniem przedstawionej wyżej argumentacji. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 p.p.s.a., orzekł jak w pkt I i II sentencji. O wynagrodzeniu pełnomocnika orzeczono na podstawie art. 250 ww. ustawy w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490).