VII SA/Wa 159/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska – Rzepecka (spr.), , Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Protokolant sekr. sąd. Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 listopada 2016 r. sprawy ze skargi M. K.i T. S. – K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania określonych robót budowlanych uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] decyzją z dnia [...] września 2015 r., nr [...], na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. nr 267 ze zm., zwana dalej k.p.a.), nakazał T. S.-K. i M. K. doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem skrzydła drzwi wejściowych do lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] w W., poprzez zmianę kierunku otwierania do wewnątrz lokalu, obecnie otwierających się na zewnątrz. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli T. S.-K. i M.K.. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, po rozpatrzeniu odwołania T. S.-K. i M. K., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, iż w dniu 20 lutego 2014 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] wpłynęło pismo podpisane przez E. M. o nakazanie T. S.-K. i M. K., będącymi współwłaścicielami lokalu mieszkalnego nr [...] znajdującego się w budynku mieszkalnym przy ul. [...] w W. oraz lokalu mieszkalnego nr [...] znajdującego się w budynku mieszkalnym przy ul. [...] w W. przywrócenia do stanu zgodnego z prawem kierunku otwierania się drzwi wejściowych do ww. lokalu mieszkalnego, które otwierają się na zewnątrz, czyli na klatkę schodową, uniemożliwiając swobodne przejście po schodach. W wyniku czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu 4 kwietnia 2014 r. przez przedstawiciela organu powiatowego potwierdzono, że drzwi wejściowe do lokalu mieszkalnego nr [...] znajdującego się w budynku mieszkalnym przy ul. [...] w W. o wymiarach 88 x 202 cm otwierają się na zewnątrz tego lokalu, czyli na klatkę schodową. Ustalono, że szerokość biegu schodów wynosi 99 cm, która przy pełnym otwarciu tych drzwi zostaje ograniczona do 61 cm. Do sporządzonego na tę okoliczność protokołu został załączony materiał zdjęciowy, obrazujący sytuację zawężenia szerokości przejścia przy pełnym otwarciu skrzydła drzwiowego. W dniu 6 czerwca 2014 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] wpłynęło pismo T. S.-K., zawierające informację, że przedmiotowe drzwi zostaną zabudowane od strony klatki schodowej ścianką. W związku z powyższą informacją przedstawiciel organu powiatowego dokonał w dniu 26 maja 2015 r. czynności kontrolnych w powyższym zakresie. W ich trakcie stwierdzono, że drzwi wejściowe do lokalu nr [...] znajdującego się w budynku mieszkalnym przy ul. [...] w W. od strony klatki schodowej zostały zabudowane na całej powierzchni przymocowaną płytą gipsowo-kartonową. Powyższe prace zostały wykonane w grudniu 2014 r., zaś od tego czasu nie są one używane. W tym stanie rzeczy organ powiatowy wydał w dniu [...] czerwca 2015 r. decyzję nr [...], orzekającą od odstąpieniu od nakładania na T. S.-K. i M. K. obowiązków wynikających z art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, polegających na wykonaniu określonych czynności lub robót budowlanych w celu przywrócenia do stanu zgodnego z prawem drzwi wejściowych do lokalu mieszkalnego nr [...], otwierających się na klatkę schodową w budynku mieszkalnym położonym przy ul. [...] w W.. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr [...], uchylił w całości ww. decyzję z dnia [...] czerwca 2016 r. i przekazał sprawę organowi powiatowemu do ponownego rozpatrzenia. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] po ponownym rozpoznaniu sprawy wydał w dniu [...] września 2015 r., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z ust. 7 ustawy Prawo budowlane decyzję nr [...]. Przechodząc do merytorycznego uzasadnienia rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że podtrzymuje własne stanowisko wyrażone w decyzji kasacyjnej z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr [...]. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że przepisy Prawa budowlanego dopuszczają montaż drzwi otwierających się na zewnątrz mieszkania. Ograniczenie takiej możliwości następuje wówczas, gdy takie rozwiązanie stoi w kolizji z wymaganiami bezpieczeństwa ludzi określonymi w przepisach dotyczących zagrożeń przeciwpożarowych, w szczególności, jeżeli sposób umieszczenia i otwierania drzwi zwęża drogę ewakuacyjną. Zgodnie z brzmieniem § 236 ust. 1 i ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 r. nr 75, poz. 690 ze zm.): "Z pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi powinna być zapewniona możliwość ewakuacji w bezpieczne miejsce na zewnątrz budynku lub do sąsiedniej strefy pożarowej, bezpośrednio albo drogami komunikacji ogólnej, zwanymi dalej "drogami ewakuacyjnymi". Wyjścia z pomieszczeń na drogi ewakuacyjne powinny być zamykane drzwiami". Drzwi mieszkania w budynku wielomieszkaniowym prowadzące na klatkę schodową stanowią zatem - w rozumieniu przytoczonych wyżej przepisów - wyjście ewakuacyjne na drogę ewakuacyjną, a więc muszą spełniać wymogi § 239 ust. 1 ww. rozporządzenia, określające szerokość drzwi w świetle, stanowiących wyjście ewakuacyjne z pomieszczenia. Zgodnie z tym przepisem: "Łączną szerokość drzwi w świetle, stanowiących wyjścia ewakuacyjne z pomieszczenia, należy obliczać proporcjonalnie do liczby osób mogących przebywać w nim równocześnie, przyjmując co najmniej 0,6 m szerokości na 100 osób, przy czym najmniejsza szerokość drzwi w świetle ościeżnicy powinna wynosić 0,9 m, a w przypadku drzwi służących do ewakuacji do 3 osób - 0,8 m.". Stosownie zaś do treści ust. 4 § 242 ww. rozporządzenia: "Skrzydła drzwi, stanowiących wyjście na drogę ewakuacyjną, nie mogą, po ich całkowitym otwarciu, zmniejszać wymaganej szerokości tej drogi". Warunki, jakim musi odpowiadać szerokość drogi ewakuacyjnej unormowane są natomiast w ust. 1 i ust. 2 § 242. Zgodnie z tymi przepisami: "Szerokość poziomych dróg ewakuacyjnych należy obliczać proporcjonalnie do liczby osób mogących przebywać jednocześnie na danej kondygnacji budynku, przyjmując co najmniej 0,6 m na 100 osób, lecz nie mniej niż 1,4 m. Dopuszcza się zmniejszenie szerokości poziomej drogi ewakuacyjnej do 1,2 m, jeżeli jest ona przeznaczona do ewakuacji nie więcej niż 20 osób.". Jak wynika zatem z powyższych przepisów, nie jest dozwolony montaż drzwi otwierających się na zewnątrz, prowadzących na klatkę schodową, której korytarz stanowi jednocześnie drogę ewakuacyjną dla mieszkańców budynku, jeżeli drzwi te - po całkowitym otwarciu - przesłonią drzwi [tj. wyjście ewakuacyjne] innego pomieszczenia mieszkalnego, zwężając szerokość tego wyjścia poniżej szerokości podanej w § 239 ust. 1 ww. rozporządzenia, lub też, jeżeli po całkowitym otwarciu, zmniejszą szerokość klatki schodowej [poziomej drogi ewakuacyjnej] opisaną w § 242 ust. 1 tego rozporządzenia. Organ odwoławczy podał, że z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach I instancji jednoznacznie wynika, że drzwi wejściowe do lokalu mieszkalnego nr [...] znajdującego się w budynku mieszkalnym położonym przy ul. [...] w W.otwierają się na zewnątrz tego lokalu, czyli na klatkę schodową, zaś przy pełnym ich otwarciu zawężają szerokość drogi ewakuacyjnej - czyli biegu schodów o szerokości 99 cm - do 61 cm. Na powyższych kondygnacjach budynku znajdują się dwa lokale mieszkalne o nr 2 i 3. Powyższe oznacza, że stan taki koliduje z obowiązującymi w tym zakresie przepisami, o których jest mowa powyżej. Ponadto należy mieć na uwadze przepis § 291 ww. rozporządzenia, zgodnie z którym budynek i urządzenia z nim związane powinny być projektowane i wykonane w sposób niestwarzający niemożliwego do zaakceptowania ryzyka wypadków w trakcie użytkowania, w szczególności przez uwzględnienie przepisów niniejszego działu. Dalej, podkreślił, że z wyjaśnień strony skarżącej wynika, że lokale mieszkalne znajdujące się na parterze budynków przy ul. [...] i [...] w W. są połączone w jedno mieszkanie, zaś w lipcu 2014 r. drzwi wejściowe do lokalu nr [...] znajdującego się w budynku przy ul. [...] w W. zostały zabudowane ścianą kartonowo-gipsową, przytwierdzoną trwale do ścian klatki, czym zlikwidowano funkcję wyjścia awaryjnego z tego lokalu. Materiał dowodowy zgromadzony w aktach I instancji wskazuje, że drzwi wejściowego do tego lokalu, otwierające się na zewnątrz, czyli na podest klatki schodowej nie zostały usunięte. Zdaniem organu odwoławczego, oznacza to, że pod ww. płytą kartonowo-gipsową nadal pozostawione są drzwi otwierające się na zewnątrz, które przy ich pełnym wyłożeniu zawężają drogę ewakuacyjną. Przedmiotowa płyta potencjalnie w każdym czasie może zostać usunięta, a w takiej sytuacji powróciłby stan niezgodności z prawem. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał dotychczas wyrażone stanowisko, iż jedynie w przypadku zmiany kierunku otwierania się tych drzwi do środka lokalu mieszkalnego albo ich ewentualnego usunięcia i zamurowania otworu drzwiowego materiałem o odpowiedniej klasie odporności ogniowej można byłoby mówić o trwałym i skutecznym doprowadzeniu robót budowlanych polegających na montażu drzwi otwierających się na zewnątrz lokalu mieszkalnego do stanu zgodnego z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa. Organ odwoławczy stwierdził, iż nie znalazł podstaw do uchylenia bądź zmiany zaskarżonej decyzji organu I instancji. Organ powiatowy orzekł bowiem o konieczności zmiany kierunku otwierania się drzwi wejściowych do lokalu mieszkalnego, tak, aby usunąć dotychczasowy stan niezgodności z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa. Tak więc zastosował środek mniej restrykcyjny niż w sytuacji orzeczenia nakazu likwidacji otworu wejściowego do lokalu mieszkalnego poprzez jego zamurowanie materiałem o odpowiedniej klasie odporności ogniowej. Skargę na powyższą decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2015 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli T. S.-K. i M. K., wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali, że pismem z dnia 6 czerwca 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego został poinformowany, że drzwi znajdujące się na parterze klatki schodowej budynku nr [...] przy ul. [...] w W. zostaną zabudowane od strony klatki schodowej ścianką. W lipcu 2014 r. drzwi zostały zabudowane ścianą gipsowo-kartonową, przytwierdzoną trwale do ścian klatki, tym samym zlikwidowano funkcję awaryjnego wyjścia. Ściana gipsowo- kartonowa podobnie jak ściana z cegły czy bloczków, stanowi stały element budowlany (zgodnie z definicją stosowaną przez urzędy), który nie może być usunięty bez specjalistycznego sprzętu (np. wiertarka, młotka ,wkrętarka) i uszkodzenia rozmontowywanych elementów. W dniu 26 maja 2015 r. pracownik organu powiatowego, po wizji potwierdził zabudowę i na tej podstawie została wydana decyzja nr [...] orzekająca o odstąpieniu od nakładania obowiązków wymienionych w art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Skarżący stwierdzili, że zarzuty przeciwpożarowe wniesione przez J. M., są niezasadne i nieracjonalne. Na potwierdzenie czego przedłożyli Opinię techniczną o zgodności z wymogami ochrony przeciwpożarowej zabudowy wejścia do lokalu nr [...] przy ul. [...] w W., opracowaną przez mgr inż. T. K.. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r. poz. 1647) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., zwana dalej p.p.s.a.). Rozpoznając sprawę w ramach tak zakreślonej kognicji Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja organu odwoławczego, jak również poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji, zapadła z naruszeniem art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 7 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a., które to naruszenie przepisów postępowania, miało istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawę materialnoprawną kontrolowanego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 7 ustawy Prawo budowlanego. W myśl wskazanych przepisów, jeżeli właściwy organ stwierdzi, że roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 albo w art. 49b ust. 1, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1, nakłada decyzją obowiązek doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin wykonania prac. Z przepisu art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane wynika, że regulacja ta obejmuje roboty budowlane wykonywane w następujący sposób: bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub też w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach. W sprawie niesporne jest, co wynika z ustaleń organu powiatowego, że drzwi wejściowe do lokalu mieszkalnego nr [...] znajdującego się w budynku mieszkalnym przy ul. [...] w W. o wymiarach 88 x 202 cm otwierają się na zewnątrz tego lokalu, czyli na klatkę schodową, zaś przy pełnym ich otwarciu zawężają szerokość drogi ewakuacyjnej - czyli biegu schodów o szerokości 99 cm - do 61 cm. Strony również nie kwestionują, że stan taki stoi w kolizji z wymaganiami bezpieczeństwa ludzi określonymi w przepisach dotyczących zagrożeń przeciwpożarowych. Zgodnie bowiem z § 242 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, skrzydła drzwi, stanowiących wyjście na drogę ewakuacyjną, nie mogą, po ich całkowitym otwarciu, zmniejszać wymaganej szerokości tej drogi. Warunki, jakim musi odpowiadać szerokość drogi ewakuacyjnej unormowane są w ust. 1 i ust. 2 § 242. Zgodnie z tymi przepisami szerokość poziomych dróg ewakuacyjnych należy obliczać proporcjonalnie do liczby osób mogących przebywać jednocześnie na danej kondygnacji budynku, przyjmując co najmniej 0,6 m na 100 osób, lecz nie mniej niż 1,4 m. Dopuszcza się zmniejszenie szerokości poziomej drogi ewakuacyjnej do 1,2 m, jeżeli jest ona przeznaczona do ewakuacji nie więcej niż 20 osób. W chwili obecnej, co wynika z wyjaśnień strony skarżącej i ma odzwierciedlenie w ustaleniach organu powiatowego, drzwi wejściowe do lokalu nr [...] znajdującego się w budynku przy ul. [...]w W. (stanowiące dodatkowe wejście do lokalu mieszkalnego będącego własnością skarżących) zostały zabudowane ścianą kartonowo-gipsową, przytwierdzoną trwale do ścian klatki schodowej. Sąd podziela pogląd organu nadzoru budowlanego, iż stan taki, nie stanowi trwałego doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. Jedynie w przypadku zmiany kierunku otwierania się tych drzwi, lub zamurowania otworu drzwiowego materiałem o odpowiedniej klasie odporności ogniowej można byłoby mówić o trwałym i skutecznym doprowadzeniu robót budowlanych do stanu zgodnego z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa. Nie zmienia tego stanowiska dołączona do skargi "Opinia techniczna o zgodności z wymogami ochrony przeciwpożarowej zabudowy wejścia do lokalu nr [...] przy ul. [...] w W.". Przedstawiony na fotografii (załącznik nr 1 do opinii) sposób zabudowy (przykręcenie wkrętami płyty gipsowo-kartonowej do profili metalowych) z całą pewnością nie może być uznany za zabudowę trwałą, lecz rozwiązanie tymczasowe. Bez większego trudu i kosztu można taką zabudowę zdemontować. O ile więc ustalony stan faktyczny, jak i tryb usunięcia nieprawidłowości nie budzi wątpliwości, o tyle sposób realizacji obowiązku wskazany w decyzji nie może być uznany za "uwzględniający interes strony". Organy administracji publicznej powinny prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, stać na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek podejmować wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Obowiązane są także do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. W ocenie Sądu, organ nadzoru budowlanego, realizując wskazane zasady postępowania administracyjnego, winien wskazać stronie alternatywne możliwości doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, ewentualnie wskazać sposób preferowany przez zobowiązanego. W tym celu, powinien (mógłby) wezwać stronę do wypowiedzenia się w tej kwestii w zakreślonym terminie, ewentualnie skorzystać z możliwości przeprowadzenia rozprawy administracyjnej. W niniejszej sprawie organ arbitralnie wskazał, że zastosował środek mniej restrykcyjny dla strony skarżącej. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy obowiązkiem organu będzie uwzględnienie prezentowanego w wyroku poglądu oraz wydanie stosownego rozstrzygnięcia. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.