VII SA/Wa 1592/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Zdanowicz (spr.), , Sędzia NSA Halina Kuśmirek, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska – Śpiewak, Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2006 r. sprawy ze skargi H. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2006 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego skargę oddala Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r. znak [...], w związku z odwołaniem H. W., umorzył postępowanie odwoławcze od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2006 r. w przedmiocie umorzenia wszczętego z urzędu postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2001 r. nr [...]. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał następujący stan faktyczny i prawny: Decyzja Prezydenta Miasta [...] nr [...] zatwierdzała projekt budowlany i udzielała L. i J. J. pozwolenia na budowę budynku jednorodzinnego z garażem wraz z przyłączem wody i kanalizacji na działach nr ew. [...] przy ul. [...] i [...] w [...]. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 2006 r. umorzył wszczęte z urzędu postępowanie administracyjne prowadzone w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2001 r. o pozwoleniu na budowę małż. J.. Od tej decyzji Wojewody odwołanie złożyła H. W., która nie brała udziału jako strona w/w postępowaniu o stwierdzenie nieważności. Wskazując, iż w pierwszej kolejności badana jest legitymacja składającego odwołanie, organ odwoławczy mając na uwadze treść art. 28 kpa, stwierdził iż składająca odwołanie nie ma interesu prawnego do jego wniesienia w przedmiotowej sprawie. Jako istotny wskazał fakt, iż decyzją z dnia [...] lipca 2002 r. Wojewoda [...] odmówił wszczęcia na wniosek H. W. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności w/w decyzji o pozwoleniu na budowę, ze względu na nieposiadanie przez wnioskującą przymiotu strony. Ta decyzja Wojewody była następnie przedmiotem badania przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, jak również podlegała weryfikacji w postępowaniu sądowym. Wyrokiem z dnia 18 listopada 2004 r. sygn. akt 7/IV SA 4571/02 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę H. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2002 r. utrzymującą w mocy decyzję Wojewody z dnia [...] lipca 2002 r. W rozstrzygnięciu Sadu potwierdzone zostały ustalenia dokonane w postępowaniu administracyjnym, tj. że H. W. nie posiada interesu prawnego, a co za tym idzie przymiotu strony i legitymacji do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności w/w decyzji o pozwoleniu na budowę. Powołując się na akta sprawy organ odwoławczy podkreślił, że działka H. W. nr ew. [...] oddzielona jest od terenu inwestycji na którą wydano zezwolenie na budowę, działkami nr ew. [...] i [...] stanowiącymi współwłasność L. J. i A. S.. Skoro zatem działka H. W. nie sąsiaduje z terenem spornej inwestycji, a ponadto nie ma innych okoliczności z których byłoby można wywieść interes prawny skarżącej w kwestionowaniu decyzji wydanej przez organ wojewódzki w wyniku wszczętego z urzędu postępowania nadzorczego – to zdaniem organu odwoławczego – rozpatrzenie wniesionego odwołania jest niedopuszczalne (skutki rozstrzygnięcia umarzającego postępowanie nieważnościowe nie dotyczą interesu prawnego, ani nie naruszają praw H. W.). Z tych względów organ odwoławczy umorzył postępowanie odwoławcze wywołane odwołaniem H. W.. Skargę sądową na powyższą decyzję wniosła H. W., zarzucając jej rażące naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego oraz art. 28 kpa. Według skarżącej powołanie się przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na decyzję z 2002 r. mija się w czasie z rozwojem wydarzeń mających miejsce w obecnym czasie. Następnie skarżąca przytoczyła zarzuty merytoryczne co do decyzji o pozwoleniu na budowę i zarzuciła, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego pominął postawione przez nią pytanie prawne, jak ma się wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego – późniejszy do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 2 grudnia 2005 r. oraz nie badał wnikliwie materiału sprawy, bo [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2004 r. przywrócił H. W. prawo strony, gdyż jej działka znalazła się w obszarze negatywnego oddziaływania tego obiektu. Zdaniem skarżącej Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego dostrzegając nieprawidłowości i fałszerstwa wydanej decyzji winien z urzędu zbadać sprawę nawet, gdyby skarżąca nie była stroną, bo tak to organ ukrywa naruszenia prawa. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez Sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia będącego przedmiotem tej oceny pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest do zbadania, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. Zaskarżona decyzja została wydana przez organ działający w trybie nadzoru, które to postępowanie należy do trybów nadzwyczajnych postępowania administracyjnego i ma na celu zbadanie czy decyzja wydana w postępowaniu zwykłym nie narusza art. 156 § 1 kpa, określającego przesłanki nieważnościowe. Takiej kontroli miała podlegać decyzja Prezydenta Miasta [...] nr [...], najpierw w związku z wnioskiem H. W., a następnie wszczętym z urzędu postępowaniem nieważnościowym, co do pozwolenia na budowę. Bezspornym jest co wynika z akt administracyjnych, że odmowa wszczęcia postępowania nieważnościowego z wniosku H. W. przeszła kontrolę instancyjną, a następnie sądową, z której wynikało, iż H. W. nie ma interesu prawnego w sprawie, której przedmiotem jest pozwolenie na budowę z dnia [...] grudnia 2001 r. (vide wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 18.11.2004 r., a następnie wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13.12.2005 r.). Zgodnie z treścią art. 157 § 2 kpa, postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W sprawie decyzji o pozwoleniu na budowę organ wojewódzki w dacie [...].12.2005 r. wszczął postępowanie nieważnościowe z urzędu, które następnie decyzją z dnia [...].03.2006 r. zostało umorzone. Powołując się na analizę materiału dowodowego a w szczególności wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13.12.2005 r. oddalający skargę kasacyjną H. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 18.11.2004 r., a także sytuację braku jakichkolwiek nowych okoliczności faktycznych, organ wojewódzki stwierdził, iż dalsze prowadzenie postępowania nieważnościowego stało się niecelowe i nieuzasadnione. Podkreślając zasadę stabilności rozstrzygnięć z art. 16 kpa, Wojewoda Umorzył wszczęte z urzędu postępowanie nieważnościowe. Objęta obecnym postępowaniem sądowym decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2006 r. zapadła w związku ze złożeniem odwołania przez skarżącą od wyżej wskazanej decyzji Wojewody o umorzeniu postępowania nieważnościowego wszczętego z urzędu. Zaskarżoną decyzją organ odwoławczy umorzył postępowanie odwoławcze z uwagi na fakt, iż odwołanie wniosła osoba nie będąca stroną w postępowaniu nieważnościowym, prowadzonym w I instancji względem decyzji o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego małż. J.. Zgodzić się należy ze stanowiskiem organu odwoławczego, że w takiej sytuacji nie posiadał on możliwości oceny prawidłowości rozstrzygnięcia I instancji i zajęcia merytorycznego stanowiska co do argumentów odwołania, skoro zgodnie z art. 127 § 1 kpa postępowanie odwoławcze nie może być prowadzone z urzędu. Tym samym zarzuty podnoszone przez skarżącą pozostają bez wpływu na wynik rozstrzygnięcia. Zarzuty skargi sądowej skupiające się merytorycznie w znacznej części na decyzji o pozwoleniu na budowę i na zastrzeżeniach co do wykonania inwestycji z odstępstwami od projektu, a także zarzuty co do działań organów lub ich bezczynności, czy też sfałszowanego podziału działek, pozostają bez wpływu na niniejsze postępowanie sądowe, dotyczące tylko i wyłącznie decyzji umarzającej postępowanie odwoławcze w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego. Co do zarzutu naruszenia art. 28 kpa wskazać należy utrwalone orzecznictwo sądowe, iż przymiot strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę przysługuje (poza inwestorem) także właścicielom nieruchomości sąsiadującej bezpośrednio z działką na której mają być wykonywane roboty objęte pozwoleniem. Skoro więc brak przymiotu strony H. W. w tym postępowaniu został przesądzony w postępowaniu sądowym, a postępowanie odwoławcze od decyzji umarzającej wszczęte z urzędu postępowanie nadzorcze, wywołane zostało wnioskiem H. W. - osoby nie będącej stroną, to organ II instancji mógł tylko umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe. W sytuacji złożenia odwołania przez podmiot nie posiadający przymiotu strony, postępowanie odwoławcze podlega umorzeniu. Organ odwoławczy nie posiada w takim przypadku możliwości oceny prawidłowości rozstrzygnięcia I instancji i ustosunkowania się do merytorycznych argumentów odwołania, bowiem postępowanie odwoławcze nie może być prowadzone z urzędu. Zarówno organ odwoławczy, jak i Sąd w tej sytuacji nie mogą kontrolować decyzji I instancji. Za chybioną należy uznać argumentację skargi odwołującą się do decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].06.2004 r. przywracającej skarżącej prawa strony. W przywoływanej decyzji w sposób jednoznaczny odgraniczono sprawę dot. pozwolenia na budowę (w której skarżąca nie miała przymiotu strony) od sprawy dot. samowoli budowlanej, która spowodowała zmianę granic terenu w stosunku do zatwierdzonego projektu i skutkowała objęcie działki H. W. obszarem oddziaływania powodując tym samym uznanie jej za stronę postępowania w sprawie samowoli budowlanej. Postępowania wyżej wskazane dotyczą więc przedmiotowo innych spraw. Nie znajdując podstaw do stwierdzenia naruszenia prawa przy wydawaniu zaskarżonej decyzji w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę jako bezzasadną na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.).