VII SA/Wa 1592/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska, , Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, Protokolant Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi Z. W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Prezydent [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...], na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r., nr 207, poz. 2016 z późn. zm.) oraz na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98 poz. 1071 z późn. zm.), po rozpatrzeniu wniosku inwestora z dnia 25 kwietnia 2008 4r., zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę i rozbiórkę dla "D." Sp. z o.o. [...] na budowę 23 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej oraz 46 szamb szczelnych, każde o pojemności 10 m 3 na terenie działki nr ewid.: [...] oraz rozbiórkę zabudowy gospodarczej na działce nr ewid. [...]. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] września 2008 r. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn.zm.) – umorzył postępowanie odwoławcze w przedmiocie odwołania złożonego przez Z. W. od decyzji Nr [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. Prezydenta [...]. Organ podniósł w uzasadnieniu, iż zgodnie z treścią art. 127 § 1 kpa, prawo do wniesienia odwołania przysługuje stronie, którą w rozumieniu art. 28 kpa jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. O tym, czy określonemu podmiotowi przysługuje uprawnienie strony rozstrzygają przepisy prawa materialnego. W ocenie Wojewody [...] odwołującej nie przysługuje przymiot strony w rozumieniu obowiązującego w tym zakresie prawa. Stosownie do art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118) stanowiącej lex specialis w stosunku do ustawy Kodeks postępowania administracyjnego "Stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są : inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu". Przy czym zgodnie z art. 3 pkt 20 w/w ustawy przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć "teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu". W ocenie organu wojewódzkiego z dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy nie wynikało, aby wnioskodawcy przysługiwał przymiot strony na podstawie jednego z tytułów prawnych do nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania przedmiotowego obiektu budowlanego. Organ odwoławczy wskazał, iż obszar oddziaływania ww. obiektu zamyka się w granicach nieruchomości objętej inwestycją, bowiem jak wynika z projektu zagospodarowania działki odległość przedmiotowej inwestycji od granic działek sąsiednich jest zgodna z przepisami prawa. Po rozpoznaniu skargi Z. W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 kwietnia 2009 r. w sprawie VII SA/Wa 1885/08 uchylił zaskarżoną decyzję. Zdaniem Sądu zaskarżona decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2008 r. wydana została z oczywistym naruszeniem art. 138 § 1 pkt 3 i kpa oraz art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 kpa. Sąd stwierdził, że zgodnie z powołanym przepisem art. 138 § 1 pkt 3 kpa organ odwoławczy może zakończyć postępowanie wydając decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego, gdy stało się ono bezprzedmiotowe. Będzie to miało miejsce, gdy strona cofnie odwołanie lub jeżeli organ odwoławczy w toku postępowania ustali, że wnoszący odwołanie nie jest stroną. W rozpatrywanej sprawie organ odwoławczy przyjął, iż skarżąca nie posiada przymiotu strony, co w jego opinii skutkowało umorzeniem postępowania odwoławczego. Sąd wskazał, że organ odwoławczy ograniczył się jedynie do przywołania treści art. 28 ust. 2 i art. 3 ust. 20 ustawy Prawo budowlane. Samo przytoczenie przez organ treści wymienionych przepisów oraz gołosłowne stwierdzenie o braku przymiotu strony, nie było wystarczające by przesądzić o interesie prawnym skarżącej w postępowaniu o pozwolenie na budowę spornej inwestycji. Stanowisko organu było również niezrozumiałe biorąc pod uwagę, iż decyzja udzielająca pozwolenia na budowę z dnia [...] czerwca 2008 r. została stronie skarżącej doręczona. Sąd wskazał, że skarżąca jest właścicielką działki nr [...] położonej wzdłuż działek objętych inwestycją na długości około 500 m. Z akt sprawy wynikało, iż strona skarżąca podnosiła, że inwestycja uniemożliwi jej dojazd do działki, której jest właścicielką oraz jej przyszłą zabudowę. Ponadto jak twierdziła skarżąca na jej nieruchomości znajdują się dwa budynki mieszkalne i stodoła posadowiona w granicy nieruchomości. Do kwestii tych organ nie odniósł się wcale, mimo że mogły mieć one kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia o posiadaniu przez skarżącą interesu prawnego. Sąd wskazał również, że organ winien bezspornie wykazać, iż planowana działalność obiektów nie będzie naruszać podstawowego prawa, jakim jest prawo własności oraz utrudniać korzystanie z niej zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem. Powinien ponadto ocenić i odnieść się do kwestii tej w uzasadnieniu, czy nie doszło do naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, wymagającego zapewnienia ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. Sąd wskazał także, iż zachowanie wymaganych odległości, czy też szerzej warunków technicznych w zakresie sytuowania budynku na działce nie oznacza jeszcze, że osoby mające tytuł prawny do działek znajdujących się w otoczeniu projektowanego obiektu nie posiadają interesu prawnego, a zatem nie mogą być stroną w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę. Po ponownym rozpatrzeniu odwołania Wojewoda [...] decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2009r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa umorzył postępowanie odwoławcze jako bezprzedmiotowe, gdyż w ocenie organu odwoławczego wniesione odwołanie nie pochodzi od strony postępowania w rozumieniu art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Organ wskazał, że wobec ustalenia przez organ I instancji obszaru oddziaływania projektowanej inwestycji wyznaczenie kręgu podmiotów znajdujących się w nim, a więc stanowiących strony postępowania jest czynnością czysto techniczną. Organ podniósł, że zgodnie z Rozporządzeniem Rady Ministrów w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko z 2004r. projektowana budowa nie została wymieniona w katalogu inwestycji mających znaczące oddziaływanie na środowisko, nie kwalifikuje się zatem do sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko a w konsekwencji uzyskania przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji inwestycji. Organ zaznaczył, że odległość najbliżej usytuowanego projektowanego budynku od granicy z działką skarżącej jest równa 4,27 m a zatem spełnione są wymagania § 12 oraz § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, jak i wymagania przeciwpożarowe określone w ww. rozporządzenia. W ocenie organu także zarzut skarżącej dotyczący uniemożliwienia dojazdu do działki nr Ew. [...] nie znajduje uzasadnienia w przedłożonej dokumentacji. W związku z powyższymi ustaleniami organ II instancji podzielił stanowisko Prezydenta [...] zawarte w zaskarżonej decyzji, zgodnie z którym obszar oddziaływania ww. obiektu zamyka się w granicach nieruchomości objętej inwestycją. Skargę na decyzję Wojewody z dnia [...] lipca 2009r. złożyła Z. W. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Skarżąca podniosła, że ograniczenie obszaru oddziaływania inwestycji do działki inwestora byłoby trafne w przypadku budowy domu jednorodzinnego, a nie budowy 23 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej oraz 46 szamb. W ocenie skarżącej organ nie wykonał wytycznych zawartych w wyroku sądu z dnia 22.04.2009r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podnosząc, jak w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. W rozpoznawanej sprawie Sąd uwzględnił skargę wobec stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270). Organ odwoławczy rozpatrywał odwołanie Z. W. po uchyleniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 kwietnia 2009 r. w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 1885/08 decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2008 r. znak [...] umarzającej postępowanie odwoławcze od decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. dotyczącej przedmiotowej inwestycji. W wyroku tym Sąd zawarł wytyczne co do dalszego postępowania, w szczególności wskazał na konieczność zbadania przez organ odwoławczy legitymacji skarżącej do udziału w postępowaniu w charakterze strony. Zgodnie z brzmieniem art. 153 p.p.s.a ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisu art. 153 p.p.s.a. Uchylając uprzednio zaskarżoną decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego od decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. Sąd wskazał, że decyzja organu odwoławczego została wydana z naruszeniem art. 7, 77 i 107 kpa poprzez zaniechanie poczynienia przez organ ustaleń faktycznych, odniesienia się do zarzutów skarżącej, a także sporządzenia przez organ odwoławczy lakonicznego i arbitralnego uzasadnienia. Sąd podniósł, że działka skarżącej Z. W. nr ew. [...] położona jest w bezpośrednim sąsiedztwie działki inwestora na długości 500 m. Organ nie ustosunkował się do zarzutu skarżącej, że inwestycja uniemożliwi jej dojazd do działki, której jest właścicielką oraz jej przyszłą zabudowę. Sąd Wojewódzki wskazał, że organ winien wykazać, iż planowana inwestycja nie będzie naruszać prawa własności skarżącej i utrudniać jej korzystania z jej nieruchomości zgodnie ze społeczno – gospodarczym przeznaczeniem. Organ winien wyjaśnić w szczególności, czy nie doszło do naruszenia art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego wymagającego zapewnienia ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. W uzasadnieniu zaskarżonej obecnie do Sądu decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego organ jedynie stwierdził, że projektowane budynki oddalone są od granicy na 4, 27 m , zaś zarzut dotyczący uniemożliwienia dojazdu do działki nr [...] nie znajduje uzasadnienia w załączonej dokumentacji. Organ odwoławczy nie wykazał jednak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że nieruchomość skarżących nie znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji, a tym samym że nie przysługuje Z. W. przymiot strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Celem przepisu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego było bowiem wprowadzenie ograniczenia w sprawach o pozwolenie na budowę kręgu osób uznawanych za strony, lecz nie oznacza to, że z kręgu stron postępowania zostali wyłączeni właściciele nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji. Nieruchomości bezpośrednio sąsiadujące z zasady bowiem znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, gdyż ich sposób zagospodarowania w tym np. miejsce usytuowania nowych obiektów budowlanych jest uzależnione od powstałego już wcześniej na sąsiedniej nieruchomości budynku,. Dlatego za stronę postępowania o pozwolenie na budowę uznaje się właścicieli sąsiednich nieruchomości bez względu na to, czy powstający obiekt jest budowany zgodnie z przepisami technicznymi, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie czy też z naruszeniem tych przepisów, chyba, że organ jednoznacznie ustali, że granice obszaru oddziaływania w otoczeniu obiektu budowlanego nie przekraczają granic działki którą dysponuje wyłącznie inwestor. (tak WSA w Warszawie wyrok z 29 kwietnia 2009 r. VII SA/ Wa 1746/08). Organ odwoławczy będąc związany z mocy art. 153 p.p.s.a. zaleceniami sądu winien więc przeprowadzić stosowne postępowanie wyjaśniające, bez którego zaskarżone rozstrzygnięcie należy uznać za przedwczesne. Organ odwoławczy nie wykazał bowiem w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że nieruchomość skarżących nie znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji, a tym samym, że nie przysługuje skarżącej przymiot strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Organ był związany wytycznymi sądu administracyjnego w sprawie VII SA/Wa 1885/08 stąd twierdzenie organu, że wobec ustalenia przez Prezydenta [...] w decyzji Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2008 r. obszaru oddziaływania projektowanej inwestycji wyznaczenie kręgu podmiotów znajdujących się w nim stanowi czynność techniczną nie jest uprawnione. Skarżąca wniosła odwołanie, ponieważ organ I instancji traktując ją jako stronę postępowania przesłał jej decyzję nr [...] z pouczeniem o prawie wniesienia odwołania. Jeśli twierdzenie wnoszącego odwołanie, że decyzja dotyczy jego praw i obowiązków nie zostanie pozytywnie zweryfikowane organ może wydać decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa, jednakże nie może to nastąpić bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego we wskazanym przez sąd administracyjny kierunku. Ocena organu, czy nieruchomość skarżącej znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji powinna wynikać z analizy materiału dowodowego w aspekcie podnoszonych przez skarżącą zarzutów. Oddzielnym zagadnieniem jest czy sformułowane przez skarżącą zarzuty pod adresem inwestycji skutkowałyby wzruszeniem decyzji o pozwoleniu na budowę, bowiem przyznanie atrybutu strony skarżącej nie oznacza, że jej racje będą musiały być uwzględnione przez organ administracji przy rozpatrywaniu odwołania. Z powyższych względów należało orzez jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.).