VII SA/Wa 1592/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Paweł Groński (spr.), Sędziowie sędzia WSA Wojciech Sawczuk, sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, Protokolant ref. staż. Beata Markiewicz-Saab, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w M. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz skarżącej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w M. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNENIE Decyzją z dnia [...] maja 2019 r., znak: [...] Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (dalej jako: "organ"), działając w oparciu o art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r. poz. 2068, dalej powoływana jako: "ustawa") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, dalej powoływany jako: "k.p.a."), w związku z wnioskiem [...] Sp. z o.o. [...] z dnia 7 grudnia 2018 r., uzupełnionym w dniu 31 grudnia 2018 r., nie udzielił zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi serwisowej autostrady [...] (dz. ewid nr [...]) do działki nr [...] w m. [...]. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ powołał się na treść art. 29 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu w drodze decyzji administracyjnej zezwolenia zarządcy drogi. Wskazał jednocześnie, że ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia, stosownie do art. 29 ust.4 ww. ustawy. Organ uznał, że zjazd, o który wnioskowała [...] Sp. z o.o. ma charakter publiczny, stosownie do definicji zawartej w § 55 ust. 1 pkt 3 i pkt 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. z 2016 poz. 124), gdyż wniosek związany jest z planowaną rozbudową zakładu i ma zapewnić komunikację działek zabudowanych budynkiem produkcyjno - magazynowym z zapleczem socjalno – biurowym oraz stanowić będzie element drogi pożarowej. Organ podał, że teren zakładu [...], objętego rozbudową, położony jest pomiędzy terenem [...] autostrady [...], drogą serwisową zlokalizowaną na działce nr [...], stanowiącą pas drogowy autostrady [...] oraz drogą na dz. nr [...], w zarządzie Gminy [...], która poprzez istniejący zjazd publiczny zapewnia obsługę komunikacyjną zakładu od drogi powiatowej. Organ podkreślił, że na etapie prowadzonych postępowań dotyczących warunków zabudowy dla obiektów zagospodarowania, związanych z rozbudową zakładu, wskazywany był dojazd poprzez istniejący zjazd. Dlatego ocenił, że obiekty magazynowo- produkcyjne [...] SP z o.o. w [...] mają zapewnioną możliwość dojazdu poprzez zjazd publiczny z innej drogi, niż droga zlokalizowana w pasie drogowym autostrady [...], zapewniająca dojazd do zaplecza obiektów [...]. Organ powołał się na negatywne stanowisko odnośnie lokalizacji wnioskowanego zjazdu z drogi serwisowej autostrady [...] zlokalizowanej na dz. nr [...] w [...], które przedstawił, w piśmie l.dz. [...] z dnia 23 kwietnia 2019 r., zarządzający autostradą [...] "[...]" S.A., mając na uwadze planowane wykonanie robót przygotowawczych związanych z projektowanym wydzieleniem drogi z pasa drogowego autostrady [...] i przekazaniem jej w zarząd Gminie [...]. Organ uznał, że roboty budowlane planowane przez zarządcę autostrady i w porozumieniu z dzierżawcą MOP-u "[...]" nie mogą kolidować z budową zjazdu. W związku z powyższym, organ, mając na uwadze obowiązujące przepisy techniczne dla dróg publicznych oraz fakt, że teren ma zapewniony dojazd od innej drogi publicznej, nie wyraził zgody na lokalizację zjazdu publicznego z drogi serwisowej autostrady [...] (dz. ewid nr [...]) do działki nr [...]w m. [...]. Powyższa decyzja z dnia [...] maja 2019 r. została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez [...] SP z o.o. w [...] (dalej powoływana jako" skarżąca"), która zarzuciła zaskarżonej decyzji: 1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 29 ust. 1, 4 i 6 oraz art. 7 k.p.a. poprzez przekroczenie granic uznania administracyjnego wyrażające się w: • odmowie udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego, podczas gdy postępowanie w żaden sposób nie wykazało, że planowany zjazd nie spełnia wymogów wynikających z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, • odmowie udzielenia zezwolenia z uwagi na to, że [...] Sp. z o.o. posiada zjazd do drogi publicznej, podczas gdy taka okoliczność w żaden sposób nie warunkuje odmowy udzielenia zezwolenia, • odmowie udzielenia zezwolenia z uwagi na to, że na etapie prowadzonych postępowań dotyczących warunków zabudowy wskazywany był dojazd przez istniejący zjazd na teren [...], podczas gdy skarżąca wskazywała na dodatkowy zjazd, a niezależnie od tego postępowania w ogóle nie dotyczą zjazdu objętego niniejszym postępowaniem, • odmowie udzielenia zezwolenia z uwagi na negatywną opinię [...] S.A. wskazującą na prace przygotowawcze pod kątem planowanego wydzielenia drogi z pasa drogowego autostrady [...] i przekazania jej w zarząd Gminie [...], podczas gdy [...] S.A. nie była ani stroną postępowania, ani organem uprawnionym do uzgodnienia administracyjnego, a nadto wskazywane przez [...] S.A. okoliczności w żaden sposób nie warunkują odmowy udzielania zezwolenia; 2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, w szczególności: • sprawdzenia czy planowany zjazd spełnia wymogi wynikające z warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, • uzyskania informacji w jakim czasie dokonywane będą roboty przygotowawcze związane z planowanym wydzieleniem drogi z pasa drogowego autostrady [...] i przekazaniem jej w zarząd Gminie [...], a także na czym te roboty będą polegać i w jakim zakresie będą kolidować z budową zjazdu; 3) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 106 § 1 k.p.a. poprzez dokonanie uzgodnienia administracyjnego ze [...] S.A., podczas gdy podmiot ten nie jest organem administracji publicznej; 4) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niedostatecznie i niepełne uzasadnienie decyzji polegające na bezpodstawnym poparciu odmowy udzielenia zezwolenia faktem posiadania przez [...] Sp. z o.o. innego zjazdu publicznego, wskazywaniem istniejącego zjazdu w ramach postępowań dotyczących warunków zabudowy dla obiektów objętych rozbudową, negatywną opinią [...] S.A., podczas gdy żadna z tych okoliczności nie stanowi wystarczającego uzasadnienia odmowy udzielania zezwolenia na zjazd. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu skarżąca rozwinęła argumenty na poparcie przedstawionych obszernie i szczegółowo zarzutów dotyczących zaskarżonej decyzji podając przykłady z orzecznictwa sądowoadministracyjnego. Wskazała, że organ posiada możliwość odmowy udzielenia zezwolenia na zjazd ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne. Sposób sformułowania przepisu wskazuje na uznaniowość decyzji zarządcy drogi, która jednak doznaje ograniczeń wynikających z art. 7 k.p.a. uzupełnionych o kryterium warunków technicznych, o których mowa w art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych. Podkreśliła, że posiadanie jednego zjazdu publicznego samo w sobie w żaden sposób nie wyłącza możliwości uzyskania kolejnego zjazdu. Zaprzeczyła jednocześnie, że w postępowaniach dotyczących warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, dla obiektów objętych rozbudową, wskazywała wyłącznie na istniejący zjazd. Przeciwnie, nowy zjazd został ujęty w koncepcji stanowiącej podstawę ubiegania się o warunki zabudowy i zagospodarowania terenu (dodatkowy zjazd jest konieczny choćby ze względów przeciwpożarowych). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu zauważył, że stanowisko wyrażone przez koncesjonariusza [...] S.A. nie stanowiło uzgodnienia administracyjnego, lecz element ustalenia stanu faktycznego. Tak samo należy traktować powołanie się na istnienie innego zjazdu z działki skarżącej, który został uwzględniony przy wydaniu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla obiektów zlokalizowanych na działce. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Skarga jest zasadna. Zasadne bowiem okazały się zarzuty naruszenia art. 7, art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 29 ust. 1 w zw. z art. 29 ust. 4 ustawy, a stwierdzone naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie to polegało na niepodjęciu przez organ administracji czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia wszelkich okoliczności faktycznych sprawy załatwionej zaskarżoną decyzją oraz nierozpatrzeniu stanu faktycznego całości tej sprawy. Ponadto uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. W rozstrzyganej sprawie zastosowanie znajdował powołany wyżej art. 29 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2. Stosownie zaś do art. 29 ust. 4 ustawy, ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony. Biorąc powyższe pod uwagę należy wskazać, że odmowa zgody na lokalizację zjazdu powinna być uzasadniona warunkami technicznymi, jakim powinny odpowiadać drogi oraz względami bezpieczeństwa. A zatem odmowa nie może opierać się na dowolnie dobranych argumentach i nosić cechy arbitralności, nawet przy uwzględnieniu, że decyzja w sprawie wyrażenia zgody na budowę lub przebudowę zjazdu wydawana jest w ramach uznania administracyjnego, co wywodzone jest treści ust. 4 cyt. artykułu ("może odmówić"). Organ wprawdzie nie jest zobligowany do wydania zezwolenia na budowę lub przebudowę zjazdu, jednakże granice tego uznania administracyjnego wyznaczają przede wszystkim wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne. W rezultacie podstawowym obowiązkiem organu jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia stanu faktycznego istotnego z punktu widzenia zachowania wymogów bezpieczeństwa i warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne. Po dokonaniu tych niezbędnych ustaleń, organ zobowiązany jest ocenić w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy i obowiązujące konkretne przepisy prawa, czy projektowany zjazd może być zlokalizowany w proponowanym miejscu, a następnie uzasadnić dokonaną ocenę w wydanej decyzji. Dopiero rzetelne i znajdujące oparcie w obowiązujących konkretnych normach prawnych, rozstrzygnięcie w przedmiocie odmowy lokalizacji zjazdu będzie mogło być uznane za zgodne z prawem, nawet jeżeli będzie nosić cechy uznaniowości. Wymogi dotyczące dróg publicznych uregulowane zostały w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, wydanym na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (obecnie Dz. U. z 2019 r. poz. 1186). Zostały one zróżnicowane w zależności od rodzaju projektowanego zjazdu, miejsca jego usytuowania, jak i rodzaju drogi publicznej z jaką projektowany zjazd miałby łączyć nieruchomość przyległą do drogi. Przenosząc powyższe uwagi na realia niniejszej sprawy należy zauważyć, że organ w zaskarżonej decyzji w ogóle nie nawiązał do norm bezpieczeństwa i konkretnych warunków technicznych, których niezachowanie mogłoby w niniejszej sprawie przesądzać o odmowie lokalizacji zjazdu. Jednym przepisem uregulowanym się w ww. rozporządzeniu, którym posłużył się organ, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, był § 55 ust. 1 pkt 3 i pkt 4 dotyczący publicznego charakteru planowanego zjazdu. Podstawowymi powodami, dla których organ uznał, że zasadna będzie odmowa zgody na lokalizację zjazdu publicznego, było dysponowanie przez skarżącą innym zjazdem wskazywanym już na etapie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy oraz ewentualna kolizja robót budowlanych związanych z lokalizacją zjazdu z robotami związanymi z projektowanym wydzieleniem drogi z pasa drogowego autostrady [...] i przekazaniem jej w zarząd Gminie [...]. W ocenie Sądu podane wyżej powody nie mogą stanowić wystarczającego uzasadnienia dla omowy lokalizacji zjazdu publicznego. Po pierwsze podkreślić należy, że posiadanie przez wnioskodawcę innego zjazdu, z którego zapewniona jest obsługa komunikacyjna, nie może stanowić samodzielnej przeszkody do wydania zgody na lokalizację kolejnego zjazdu. Skarżąca jednoznacznie wskazała, że istniejący dostęp do drogi publicznej był warunkiem koniecznym dla wydania decyzji o warunkach zabudowy, natomiast w ramach rozbudowy konieczny będzie dodatkowy zjazd, który służyć będzie również jako droga pożarowa. Jak wskazała, taka informacja została złożona w kontrolowanym postępowaniu, a tymczasem organ w żaden sposób się do niej nie ustosunkował. Zgodzić się również należy ze skarżącą, że argumenty wskazywane przez [...] S.A., pomimo, że – jak słusznie twierdzi organ - opinia ta nie jest formą uzgodnienia administracyjnego, nie mogą stanowić podstawy odmowy udzielenia zezwolenia. Zarówno bowiem możliwość zmiany zarządcy drogi, jak i potencjalne i bliżej niesprecyzowane prace przygotowawcze nie mogą stanowić przeszkody w lokalizacji zjazdu. Taką przeszkodę mogłyby stanowić względy bezpieczeństwa lub niezachowanie warunków technicznych, jednakże organ nie wskazał dlaczego powołane przez niego okoliczności do takiego wpływu mogą prowadzić. Skoro skarżąca jednoznacznie wskazuje i dowodzi, że zjazd objęty jego wnioskiem w żaden sposób nie koliduje z warunkami technicznymi dla dróg publicznych czy też zasadami bezpieczeństwa ruchu drogowego, a także z ewentualną zmianą zarządcy drogi lub pracami związanymi z taką zmianą, to podstawowym obowiązkiem organu jest odnieść się właśnie do tych argumentów. W przeciwnym wypadku odmowa lokalizacji zjazdu będzie nosić cechy dowolności. Ponowne rozpoznanie sprawy winno nastąpić z uwzględnieniem powyższych uwag. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania postanowiono stosownie do art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.