VII SA/Wa 1594/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Kowalska, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Sędzia WSA Leszek Kamiński, Protokolant Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi Z. J. oraz L. J. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej. skargę oddala Decyzją Nr [...] z dnia [...] Prezydent Miasta O., na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 z późn. zm.) oraz na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 1980 r. Nr 9, poz. 26 z późn. zm.) po rozpatrzeniu wniosku Z. J. i L. J. zatwierdził projekt budowlany i wydał pozwolenie na budowę - nadbudowę domu jednorodzinnego o dach spadzisty z poddaszem mieszkalnym wraz z modernizacją układu funkcjonalnego przy ul. M. w O. Pismem z dnia 12 kwietnia 2006r. S. K. właściciel sąsiedniej nieruchomości wystąpił do Wojewody [...] z wnioskiem o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności udzielonego powyższą decyzją pozwolenia na budowę. Wnioskodawca swoje żądanie uzasadnił naruszeniem przez organ orzekający przepisu art. 156 § 1 pkt 1,2,4 i 7 K.p.a. podając, że zostało naruszone Prawo budowlane i warunki techniczne oraz normy projektowe, gdyż nadbudowa domu powinna być oddalona od granicy jego działki o 4,0 m. Po rozpatrzeniu wniosku S. K. decyzją z dnia [...] Wojewoda [...], na podstawie art. 158 § 1 k.p.a. odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji Prezydenta Miasta O. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że odległości zaprojektowanej i zatwierdzonej badaną decyzją rozbudowy od granicy pomiędzy nieruchomościami inwestora przy ul. M. i wnioskodawcy przy ul. B. pozostały nie zmienione w odniesieniu do stanu pierwotnego. Zgodnie z zatwierdzonym badaną decyzją projektem zagospodarowania działki odległość budynku inwestora od granicy działki wynosi od 0,60 m do 2,5 m, natomiast odległość budynku inwestora od budynku wnioskodawcy zawiera się w przedziale od 8,0 m do 14 m. Jednocześnie organ dodał, że inwestor uzyskał oświadczenie S. K. i S. R. o wyrażeniu zgody na nadbudowę przedmiotowego budynku. Organ wskazał, że z akt sprawy wynika, że inwestorzy mieli prawo do dysponowania nieruchomością zlokalizowaną przy ul. M. w O. na cele budowlane stąd nie stwierdził w badanej decyzji kwalifikowanego naruszenia prawa przemawiającego za stwierdzeniem nieważności rozstrzygnięcia. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł S. K. W wyniku rozpatrzenia ww. odwołania Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] znak:[...] , na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] w całości i stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta O. z dnia [...]. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że Prezydent Miasta O. udzielił pozwolenia na nadbudowę domu jednorodzinnego nie uwzględniając obowiązujących w czasie wydawania decyzji przepisów dotyczących zachowania minimalnych odległości od granicy z działką sąsiednią. Żaden z przepisów nie dopuszczał możliwości usytuowania budynku (nawet ze ścianą bez otworów okiennych) w odległości poniżej 1,5 m od granicy z działką sąsiednią (z wyłączeniem bezpośredniego usytuowania na granicy działek). Z projektu zagospodarowania działki przy ul. M. wynikało, że odległość istniejącego budynku oraz projektowanej nadbudowy od granicy z działką S.K. wynosi od ok. 1 m (nie licząc schodów) do 2,5 m (różnice odległości wynikały z faktu, iż granica między w/w działkami przebiega ukośnie). W związku z tym, że przedmiotowy budynek zwrócony był otworami okiennymi w stronę granicy z działką położoną przy ul. B. nr [...], to jego nadbudowa stosownie do przepisów Rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie mogła zostać dokonana jedynie w odległości min. 4 m od granicy z działką, położoną przy ulicy B. Organ dodał, że usytuowanie budynku w sposób odmienny od ww. przepisów rozporządzenia wymagało uprzedniego uzyskania zgody na odstępstwo od przepisów techniczno - budowlanych, a takiej zgody inwestorzy przed wydaniem decyzji nie uzyskali. Organ wskazał, że wydanie decyzji udzielającej pozwolenia na budowę w sytuacji niezgodności projektu zagospodarowania działki omawianej inwestycji z przepisem § 12 ust. 4 pkt 1 ww. Rozporządzenia, stanowi rażące naruszenie art. 35 ust.1 pkt 1 Prawa budowlanego i uzasadnia stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta O. z dnia [...]. Pismem z dnia 6 lutego 2007r. Z.J. i L. J. reprezentowani przez pełnomocnika wnieśli o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] oraz o jej uchylenie. Skarżący wskazali, że po wydaniu tej decyzji uprawniony geodeta, w dniu 10 i 18 stycznia 2007r. dokonał pomiarów budynku, którego dotyczyła w/w decyzja Prezydenta Miasta O. z dnia [...]. Dokonane przez geodetę pomiary odległości zlokalizowanej inwestycji od granicy z działką sąsiednią, należącą do S. K., nie pokrywają się z odległościami przyjętymi w decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]. Powyższe wskazuje zatem na zaistnienie przesłanki, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. - czyli wyjście na jaw istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji lecz nie znanych organowi, który wydał decyzję. Skarżący wskazali, że podstawą wydania przez organ decyzji było stwierdzenie, że nadbudowa dokonana została w odległości od 0,6 m od granicy działki sąsiedniej należącej do S. K., którą to odległość organ przyjął za ustaloną i niezgodną z przepisami zawartymi w Rozporządzeniu Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994r. Skarżący podali, że podane odległości 0,6 m do 1,5 m stanowiące podstawę stwierdzenia nieważności decyzji nie były sprawdzone z rzeczywistym stanem, a jedynie były wskazywane w licznych skargach S. K. i zostały przyjęte przez organ za pewnik w wydanym rozstrzygnięciu. Skarżący podkreślili, że S. K. 40 lat temu wyraził zgodę zarówno na budowę budynku przy ul. M., jak i na obecną nadbudowę, która jest tylko modernizacją istniejącego od wielu lat budynku. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...], na podstawie art. 149 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. wznowił postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją własną z dnia [...]. Po rozpatrzeniu wniosku Z. J. i L. J. o wznowienie postępowanie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia [...] na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 k.p.a. odmówił uchylenia ww. decyzji własnej. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ wskazał, że nowy dowód na który powołują się wnioskodawcy tj. pomiar dokonany przez geodetę - R. Z. w dniu 10 i 18 stycznia 2007r. nie spełnia wymogu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., tj. tego aby nowy dowód istniał w dniu wydania decyzji ostatecznej. Organ wskazał, że powołany przez wnioskodawców pomiar musiałby być dokonany przed dniem 8 sierpnia 2006r., czyli przed dniem wydania decyzji przez organ z dnia [...]. Ponadto organ wskazał, że w decyzji tej oparł się jedynie na odległościach wynikających z projektu zagospodarowania działki przy ul. M., gdyż w postępowaniu nieważnościowym ocenia się prawidłowość decyzji według stanu istniejącego w dniu wydania badanej decyzji. Niedopuszczalnym jest zatem oparcie analizy stanu faktycznego w ww. postępowaniu na pomiarze powykonawczym budynku. Organ wskazał, że nowy dowód przedłożony przez wnioskodawcę nie stanowi dowodu istotnego dla sprawy stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta O. z dnia [...] a zatem brak jest podstaw do uznania, iż zaszła przesłanka z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., na podstawie której wznowiono postępowanie w sprawie. Pismem z dnia 28 czerwca 2007r. skarżący wnieśli o ponowne rozpatrzenie sprawy, które uzupełnili pismem z dnia 30 czerwca 2007r. Skarżący podnieśli, że podawane przez organ odległości budynku przy ul. M. od granicy z działką K. zam. przy ul. B. wynoszące 0,6 m są nieprawdziwe, gdyż w rzeczywistości odległość wynosi 1,7 m. Skarżący podnieśli, że nowa istotna dla sprawy okoliczność faktyczna nieznana organowi w dniu wydania decyzji wbrew twierdzeniom zawartym w uzasadnieniu decyzji istniała przed dniem wydania decyzji z dnia [...]. Zdaniem skarżących przedłożony przez nich pomiar odległości budynku wraz z nadbudową od granicy był nową okolicznością wskazującą iż Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego oparł swoją decyzję z dnia [...] nie na projekcie zabudowy nieruchomości, a jedynie na gołosłownym twierdzeniu S. K. Skarżący dodali, że nadbudowa została wykonana na istniejącym pobudowanym zgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę budynku mieszkalnym wzniesionym w latach sześćdziesiątych, na podstawie wówczas obowiązujących przepisów. Nadbudowa ta nie zmienia jednak istniejących od lat sześćdziesiątych odległości pomiędzy nieruchomościami jak i zabudowy na działce S. K. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że nie znalazł podstaw do uchylenia decyzji własnej z dnia [...]. Organ ponownie przytoczył argumenty powołane w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] wskazując, że nowy dowód na który powołują się skarżący tj. pomiar dokonany przez geodetę nie spełnia wymogu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., gdyż pomiar ten musiałby być dokonany przez dniem 9 sierpnia 2006r., czyli przed dniem wydania decyzji przez organ w dniu [...]. Ponadto, organ wskazał, że nowy dowód przedłożony przez wnioskodawcę nie stanowi dowodu istotnego dla sprawy stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta O. z dnia [...], gdyż organ badający prawidłowość decyzji o pozwoleniu na budowę w postępowaniu nieważnościowym może się opierać wyłącznie na danych zawartych w projekcie budowlanym i nie może korzystać z pomiaru powykonawczego zrealizowanej inwestycji. Organ ocenił, że brak jest podstaw do uznania, że zaistniała przesłanka wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. a zatem brak było podstaw do uchylenia decyzji własnej z dnia [...]. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli Z. J. i L. J. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji Głównego Inspektora Nadzoru budowlanego z dnia [...] lub o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonej decyzji zarzucili: 1) obrazę art. 8 k.p.a, art. 16 § 1 k.p.a. i art. 127 § 3 k.p.a. poprzez ograniczenie rozpoznania wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy jedynie do okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia postępowania, z całkowitym pominięciem faktu, że wykonana nadbudowa połączona z modernizacją budynku została wykonana na mocy ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta O. z dnia [...] , a więc w oparciu o wówczas obowiązujące przepisy prawa budowlanego, a w tym warunki techniczne. Stwierdzenie nieważności decyzji prowadzi bowiem do naruszenie zasady trwałości wydanych decyzji ostatecznych i naruszenia zasady państwa prawnego, w sytuacji gdy wykonanie inwestycji w całości spowodowało nieodwracalne skutki prawne, a tym samym wykluczało możliwość stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, 2) obrazę art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez nie uznanie, że w sprawie istnieją nowe okoliczności faktyczne nie znane organowi, który wydał decyzję, a które to fakty istniały w rzeczywistości przed dniem 8 sierpnia 2006r. i mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia w tej sprawie, 3) art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez nie odniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do wszystkich zarzutów podniesionych przez stronę skarżącą we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że Sąd rozpoznając skargę, ocenia czy zaskarżona decyzja lub postanowienie nie narusza przepisów prawa materialnego i postępowania administracyjnego. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych kryteriów, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja nie narusza prawa, a stosownie do treści art. 1 § 2 ww. ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, tylko w takim zakresie jest możliwa jej sądowa kontrola. Wskazać należy, że wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy zakończonej decyzją ostateczną, a także określonymi postanowieniami, jeżeli postępowanie w których one zapadły, dotknięte było kwalifikowaną wadliwością prawną przewidzianą w art. 145 § 1 lub art. 145 a § 1 k.p.a. Wznowienie postępowania stanowi odstępstwo od ustanowionej w art. 16 § 1 k.p.a. ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnej, dlatego przepisy dotyczące wznowienia postępowania wymagają rygorystycznego i ścisłego ich stosowania. Warunkiem niezbędnym do wznowienia postępowania jest zakończenie sprawy ostateczną decyzją lub określonym ostatecznym postanowieniem. Decyzja lub określone postanowienie administracyjne stają się ostateczne m.in. wtedy, gdy wydał je organ odwoławczy w wyniku rozpatrzenia odwołania lub zażalenia czyli został wyczerpany tok instancyjny. Rozpatrywana sprawa została zakończona ostateczną decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], którą organ uchylił decyzję Wojewody [...] w całości i stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta O. z dnia [...] o pozwoleniu na nadbudowę domu jednorodzinnego przy ul. M. w O. i tej sprawy dotyczył wniosek o wznowienie postępowania strony skarżącej. Wskazaną przez wnioskodawcę podstawą prawną wznowienia postępowania w niniejszej sprawie był art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., tj. wyjście na jaw istotnych dla sprawy nowych dowodów lub okoliczności faktycznych istniejących w dniu wydania decyzji ostatecznej lecz nie znanych organowi, który wydał decyzję. Skarżący powoływał się na dokonane przez geodetę w dniu 10 i 18 stycznia 2007 r. pomiary odległości zrealizowanej inwestycji od granicy z działką sąsiednią, które nie pokrywały się z odległościami przyjętymi w decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]. Rozpatrując kwestię przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. należy podkreślić, że uchylenie decyzji ostatecznej może nastąpić tylko wtedy, gdy okoliczności stanowiące podstawę wznowienia okażą się na tyle istotne, że wywrą bezpośredni wpływ na rozstrzygnięcie zawarte w decyzji ostatecznej. Pojęcie nowej okoliczności faktycznej nie jest tożsame z pojęciem nowego dowodu. Dowód musi istnieć w dacie wydania decyzji, aby mógł stanowić podstawę do wznowienia postępowania. Okolicznością faktyczną istotną dla sprawy jest taka okoliczność, która mogłaby mieć wpływ na odmienne rozstrzygnięcie sprawy, co oznacza, że w sprawie mogłaby zapaść decyzja co do swej istoty odmienne od rozstrzygnięcia dotychczasowego ( wyrok z dnia 9 marca 2006r. sygn. akt V SA/Wa 2510/05 lex nr 202375). W niniejszej sprawie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że nowy dowód na który powołują się skarżący tj. pomiar dokonany przez geodetę nie spełnia wymogu z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Pomiar został bowiem wykonany po wydaniu ostatecznej decyzji przez organ, a ponadto nie stanowi dowodu istotnego dla sprawy stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta O. z dnia [...]. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że organ badający prawidłowość decyzji o pozwoleniu na budowę w postępowaniu nieważnościowym nie może korzystać z pomiaru powykonawczego zrealizowanej inwestycji a jedynie może opierać się wyłącznie na danych zawartych w projekcie budowlanym. W ocenie Sądu, organ zasadnie wskazał, że powołanie się przez skarżących na aktualne pomiary odległości od granicy nie stanowi dowodu istotnego dla sprawy stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta O. z dnia [...]. Bez większego znaczenia jest także to czy organ dokonał analizy wskazywanej odległości od granicy jako podstawę wznowienia postępowania w postaci nowej okoliczności, czy w postaci nowego dowodu. Niewątpliwie odniósł się bowiem do tych pomiarów przyjmując je za istniejące. Podkreślić należy, że zgodnie z przepisem § 12 ust. 4 i 6 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (w brzmieniu obowiązującym w czasie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę) dopuszczał usytuowanie budynku w następującej odległości od granicy z sąsiednimi działkami : a) min. 4 m dla budynków zwróconych w stronę granicy ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi, b) min. 3 m dla budynków zwróconych w stronę granicy ścianą bez otworów, c) min. 1,5 m dla budynków zwróconych w stronę granicy ścianą bez otworów pod warunkiem wykazania w projekcie zabudowy i zagospodarowania terenu zachowania określonych w rozporządzeniu odległości pomiędzy projektowaną zabudową a istniejącymi lub zaprojektowanymi elementami zagospodarowania działki sąsiedniej oraz pod warunkiem uzyskania pisemnej zgody właściciela działki sąsiedniej, d) bezpośrednio przy granicy działki budowlanej dla budynków zwróconych w stronę granicy ścianą bez otworów pod warunkiem wykazania w projekcie zabudowy i zagospodarowania terenu zachowania określonych w Rozporządzeniu odległości pomiędzy projektowaną zabudową a istniejącymi lub zaprojektowanymi elementami zagospodarowania działki sąsiedniej oraz pod warunkiem posiadania przez projektowany budynek ściany oddzielenia przeciwpożarowego od strony sąsiedniej działki określonej w rozporządzeniu odporności ogniowej. Żaden zatem z powyższych wariantów nie dopuszczał możliwości usytuowania budynku (nawet ze ścianą bez otworów okiennych w odległości poniżej 1,5 m od granicy z działką sąsiednią (z wyłączeniem bezpośredniego usytuowania na granicy działek). Zatwierdzona decyzją z dnia [...] nadbudowa przewidziana została m.in. nad częścią istniejącego budynku mieszkalnego zwróconego ścianą z otworami okiennymi w kierunki działki sąsiedniej należącej do S. K. Z projektu zagospodarowania działki wynikało natomiast, że odległość istniejącego budynku oraz projektowanej nadbudowy od granicy z działką sąsiednią wynosi od ok. 1 m do 2,5 m, przy czym różnice odległości wynikały z faktu, iż granica miedzy działkami przebiega ukośnie. Usytuowanie budynku w sposób odmienny od uregulowań zawartych w przepisie § 12 ust. 4 i 6 ww. rozporządzenia stanowiło rażące naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Należy uznać, że fakt dokonania pomiarów odległości przedmiotowej inwestycji od granicy z działką sąsiednią z którego wynikają różnice w odległościach przyjętych w decyzji przez organ nie jest nową okolicznością istotną dla sprawy. Dokonane przez uprawnionego geodetę pomiary z których wynika, że odległość budynku od granicy z działką sąsiednią wynosi 1,7 m nie zmienia bowiem faktu, że jest to odległość niezgodna z przepisami techniczno - budowlanymi. Podzielić zatem należy stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, iż wskazywana przez skarżących nowa okoliczność w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta O. z dnia [...] o pozwoleniu na nadbudowę budynku mieszkalnego nie stanowiła podstawy do uznania, iż zaszła przesłanka wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., która mogłaby skutkować uchyleniem kwestionowanej decyzji. Zasadne ustalenia organu powodują, że rozpoznana skarga nie podważyła słuszności orzeczenia. Pozostałe zarzuty skarżących jako bezzasadne nie mogły zostać uwzględnione. W tym stanie rzeczy, skoro podniesione we wniesionej skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).