VII SA/Wa 1598/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, , Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), Asesor WSA Anna Tarnowska - Mieliwodzka, Protokolant Ewa Pecelt, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 września 2005 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2004 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie. I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego Wspólnoty Mieszkaniowej [...] kwotę 755 zł (siedemset pięćdziesiąt pięć zł.) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Na wniosek z dnia 4 grudnia 2002r. Wspólnoty Mieszkaniowej [...]zostało wszczęte postępowanie w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku przy [...] na biuro. Po rozpatrzeniu sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] postanowieniem z dnia [...] maja 2003r. nałożył na inwestora Spółkę z o.o. [...] obowiązek dostarczenia dokumentów: oceny stanu technicznego, konstrukcji stropu pod lokalem o nr [...] w odniesieniu do nowego przeznaczenia tego lokalu zmieniającego wielkość lub układ obciążeń tego stropu, bilansu miejsc parkingowych z uzgodnionego z zarządem Dróg Miejskich, opinii w zakresie ochrony przeciwpożarowej, ochrony środowiska Państwowej Inspekcji Pracy i Państwowej Inspekcji Sanitarnej, a także aktualnej opinii kominiarskiej w terminie 2-óch miesięcy od dnia otrzymania postanowienia. Po rozpatrzeniu zażalenia Wspólnoty Mieszkaniowej [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] czerwca 2003r. uchylił zaskarżone postanowienie w części dotyczącej określenia terminu i wyznaczył nowy termin wykonania obowiązku do 30 sierpnia 2003r., zaś w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W dniu [...] czerwca 2003r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] na podstawie art. 50 ust. 1 pkt. 1 w związku z art. 71 ust 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane postanowił wstrzymać użytkowanie pomieszczeń biurowych w lokalu nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym z usługami na parterze przy [...] ponieważ odbywa się ono bez wymaganego pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania. Postanowienie to zostało utrzymane w mocy postanowieniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2003r. Następnie wobec przedłożenia przez inwestora żądanych dokumentów i złożeniu wniosku o pozwolenie na użytkowanie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2004r. nr [...] na podstawie art. 104 kpa i 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, udzielił [...] Sp. z o.o. [...] pozwolenia na użytkowanie lokalu biurowego powstałego w wyniku przystosowania na ten cel lokalu mieszkalnego nr [...] położonego na II piętrze budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy [...] z następującymi warunkami: 1) stosowania się do zalecenia Państwowego Inspektora Pracy zawartego w stanowisku z dnia [...] marca 2004r. (warunek zatrudnienia nie większej ilości osób niż 4 w pokoju biurowym); 2) przestrzegania postanowień Regulaminu Porządku Domowego stanowiącego załącznik do Statutu Wspólnoty Mieszkaniowej [...] uchwalonego na zebraniu w dniu [...] czerwca 2002r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że inwestor wypełnił obowiązki wynikające z art. 56 i 57 Prawa budowlanego. W toku postępowania Zarząd Wspólnoty Mieszkaniowej [...] wniósł pismami złożonymi w dniach 26 stycznia 2004 i 16 kwietnia 2004r. zastrzeżenia dotyczące wykorzystania części wspólnych budynku (klatki schodowej i korytarza) na potrzeby biura funkcjonującego w lokalu nr [...]. Ponieważ w odniesieniu do tych części budynku Wspólnota Mieszkaniowa jest również inwestorem, dlatego też organ uznał, iż posiada ona przymiot strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu. Odwołanie od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego złożyła Wspólnota Mieszkaniowa [...] podnosząc, że w przedmiotowym lokalu inwestor prowadzi działalność od 2002r. pomimo wstrzymania użytkowania, co narusza interesy członków wspólnoty, którzy zmuszani są do znoszenia niewygód, a także narażeni są na straty materialne spowodowane spadkiem cen lokali sąsiadujących z biurem. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2004r. po rozpatrzeniu odwołania utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, że z dokumentów przedłożonych przez inwestora wynika, ze przedmiotowy lokal spełnia wymagania umożliwiające jego eksploatację jako lokalu biurowego. Ponadto do wniosku o pozwolenie na użytkowanie inwestor załączył oświadczenie, że organy wymienione w art. 56 ustawy Prawo budowlane nie zgłosiły sprzeciwu w ustawowym terminie. W związku z powyższym organ odwoławczy nie znajduje podstaw do uchylenia bądź zmiany zaskarżonej decyzji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Wspólnota Mieszkaniowa [...] wniosła o uchylenie decyzji organu pierwszej i drugiej instancji. Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 15 kpa, 50 a Prawa budowlanego a także art. 71 w związku z art. 32 ust. 4 pkt 2. ustawy Prawo budowlane w związku z art. 22 ust. 3 pkt 4 ustawy o własności lokali. Poza zarzutami podnoszonymi uprzednio w odwołaniu skarżąca podniosła, że nie wyraziła zgody na zmianę przeznaczenia lokalu mieszkalnego na użytkowy, bowiem zmiana sposobu użytkowania zintensyfikowała dotychczasowy sposób użytkowania obiektu, a w szczególności części wspólnych budynku, a zatem stanowi zmianę przeznaczenia w rozumieniu art. 22 ust. 3 pkt 4 ustawy o własności lokali. W szczególności części wspólne przestają służyć mieszkańcom budynku, a służą do użytku publicznego. Zmianie ulegają też warunki bezpieczeństwa zamieszkania i higieny. Status wspólnoty przyjęty uchwałą z dnia [...] marca 2003r. stanowi w pkt IV 8, że działalność gospodarcza może być prowadzona na parterze budynku, zaś w pkt IV 7, że na zmianę przeznaczenia lokalu na cele inne niż mieszkaniowe wymagana jest zgoda Wspólnoty. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi, podnosząc jak w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie aczkolwiek z innych względów niż podniesione w skardze. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r.Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia wystąpiły wobec czego skarga została uwzględniona. Decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2004r. została wydana w wyniku rozpatrzenia wniosku inwestora [...]Sp. z o.o. w [...] z dnia [...] stycznia 2004r., a więc w czasie gdy z woli ustawodawcy ograniczono udział stron w postępowaniu o pozwolenie na użytkowanie uznając, że w tym postępowaniu stroną jest wyłącznie inwestor (art. 59 ust. 7). Jak wynika z uzasadnienia decyzji organ pierwszej instancji uznał Wspólnotę Mieszkaniową [...] za stroną postępowania, bowiem w odniesieniu do części wspólnych budynku Wspólnota Mieszkaniowa jest również inwestorem. Pogląd ten wyrażony przez organ pierwszej instancji winien być poddany analizie przez organ odwoławczy w szczególności wobec tego, że pozwolenie na użytkowanie udzielone decyzją z dnia [...] czerwca 2004r. dotyczyło lokalu biurowego powstałego w wyniku przystosowania na ten cel lokalu mieszkalnego z ograniczeniem parametrów inwestycji do powierzchni użytkowej tego lokalu wynoszącej 63,54m2. Organ odwoławczy winien wypowiedzieć się więc dlaczego uznaje Wspólnotę Mieszkaniową [...] za stronę postępowania o pozwolenie na użytkowanie w/w lokalu, którego inwestorem w zakresie przystosowania na cele biurowe była wyłącznie [...] Sp. z o.o. [...]. Należy bowiem mieć na względzie, że stroną w postępowaniu administracyjnym jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek (art. 28 kpa). Konieczne jest więc ustalenie prawa materialnego powszechnie obowiązującego na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu. Wniesione odwołanie powinno podlegać weryfikacji organu odwoławczego na podstawie zasad przewidzianych dla postępowania odwoławczego. Jeśli ustalenia i ocena organu pierwszej instancji co do interesu prawnego odwołującego się nie zostaną w toku tego postępowania pozytywnie ocenione organ odwoławczy winien wydać decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego zainicjowanego tym odwołaniem. W uchwale 7 siedmiu sędziów NSA z dnia 5 lipca 1999 (sygn. OPS 16/98) został wyrażony pogląd, że stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 kpa następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowaniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa. Brak zajęcia przez organ odwoławczy stanowiska w przedmiocie legitymacji do udziału w sprawie w charakterze strony odwołującej się Wspólnoty stanowi naruszenie przepisów art. 28 kpa, art. 107 kpc i 127 kpa. W przypadku zaś ustalenia, że Wspólnocie przymiot strony w sprawie pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego lokalu nie przysługuje inne byłoby rozstrzygnięcie organu odwoławczego (decyzja o umorzeniu postępowania odwoławczego a nie decyzja utrzymująca w mocy zaskarżoną decyzję). Z powyższych względów zaskarżona decyzja organu drugiej instancji podlega uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Odnośnie decyzji organu pierwszej instancji stwierdzić należy, że narusza ona przepis art. 59 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca Prawo budowlane który stanowi , że właściwy organ może w pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego określić warunki użytkowania tego obiektu albo uzależnić jego użytkowanie od wykonania w określonym terminie robót budowlanych. Organ nałożył na inwestora warunek stosowania się do zalecenia Państwowego Inspektora Pracy zawartego w stanowisku z dnia [...] marca 2004r. i warunek przestrzegania postanowień regulaminu Porządku Domowego stanowiącego załącznik do Statutu Wspólnoty Mieszkaniowej [...] uchwalonego na zebraniu w dniu 26 czerwca 2002r.. W prawie administracyjnym (art. 6 kpa) obowiązuje zharmonizowana z Konstytucją RP ogólna zasada w myśl której wszelkie ograniczenia obywateli w zachowaniach zgodnych z ich wolą mogą wynikać jedynie z przepisów prawa. Zatem nałożenie w pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego warunków jego użytkowania lub obowiązku wykonania określonych robót budowlanych w każdym przypadku musi być uzasadnione przepisem prawa powszechnie obowiązującego. Określenie warunków użytkowania obiektu jest przykładem decyzji wydanej z zastrzeżeniem dopełnienia przez stroną określonego warunku. Jeśli strona nie dopełni tego warunku organ nadzoru budowlanego, który wydał decyzję winien mieć możliwość sprawdzenia, czy został on wykonany, a także zajęcia stanowiska, gdyby nie został on wykonany. Przepisy prawa administracyjnego przewidują, że jeśli decyzja została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia przez stronę określonego warunku, a strona nie dopełniła tego warunku to organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji stwierdza jej wygaśnięcie. Nałożone przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2004r. warunki nie wynikają z prawa powszechnie obowiązującego i nie mogą być praktycznie zweryfikowane i egzekwowane przez organ nadzoru budowlanego. W tym stanie rzeczy stwierdzić należy, że obowiązki te zostały ustalone i nałożone na inwestora z obrazą art. 59 ust. 2 Prawa budowlanego co skutkuje uchyleniem decyzji organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Wobec uwzględnienia skargi Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku i zasądził skarżącej od organu zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw (art. 155 i art. 200 w/w/ ustawy).