VII SA/Wa 1598/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Bogusław Cieśla, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi E. J. i A. J. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2015 r. nr: [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku uiszczenia opłaty legalizacyjnej oddala skargę Zaskarżone postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym. I tak, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] maja 2004r., Nr [...] na podstawie art. 49 ust. 1 i 2, art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 81 ust. 1 pkt 1 i 2, ust. 4, art. 83 g ustawy Prawo budowlane art. 123, art. 141 k.p.a. - ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego po rozpatrzeniu sprawy dotyczącej budynku mieszkalnego na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym [...], położonej w miejscowości [...] gmina [...], nałożył na inwestorów, E. i A. J. obowiązek uiszczenia w terminie dwóch miesięcy (licząc od dnia, kiedy postanowienie stanie się ostateczne) opłaty legalizacyjnej w wysokości 30 000,00 PLN (słownie: trzydzieści tysięcy złotych). [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] lipca 2004r., nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a. oraz art. 49 ust. 1 i 2 i art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budów po rozpatrzeniu zażalenia E. i A. J., na opisane powyżej postanowienie organu powiatowego - uchylił w całości zaskarżone postanowienie i orzekł o ustaleniu opłaty legalizacyjnej w wysokości 15 000 zł. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał na odmienną od przyjętej przez organ pierwszej instancji ocenę charakteru budynku. Ocenił, że przedmiotowy budynek nie jest budynkiem mieszkalnym, a jest budynkiem letniskowym. Inwestorzy uiścili opłatę legalizacyjną jednak tylko w części tj. w wysokości tylko 3 000 zł .W związku z tym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2012r., nr [...] na podstawie art. 48 ust. 1 w związku z 49 ust. 3, art. 52 , art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 81 ust. 1 pkt 1 i 2, ust. 4, art. 83 ust. 1 ustawy Prawo budowlane oraz art. 104 k.p.a., nakazał inwestorowi – E. i A. J., dokonania całkowitej rozbiórki budynku. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2013r., nr [...] na podstawie art. 59 § 2 w związku z art. 58 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane po rozpatrzeniu wniosku E. i A. J. reprezentowanych przez adwokata B. B. - odmówił wnioskodawcom przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od opisanej powyżej decyzji rozbiórkowej Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] Nr [...] z dnia [...] marca 2012 r. To rozstrzygnięcie zostało uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 lutego 2014r., w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 2218/13. Następnie doszło do rozpoznania odwołania - [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2014r., nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję rozbiórkową w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ podkreślił, że inwestorzy aktualnie uiścili pełną kwotę opłaty legalizacyjnej – 15 000zł. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2015r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził nieważność postanowienia z dnia [...] lipca 2004r., tj. określającego opłatę legalizacyjna na kwotę 15 000zł. Orzeczenie to skutkowało koniecznością ponownego rozpoznania zażalenia na postanowienie z dnia [...] maja 2004r. - tego, które ustaliło opłatę legalizacyjną na 30 000 zł. W tych warunkach zapadło – zaskarżone w sprawie niniejszej postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2015r., nr [...], którym organ działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. oraz na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, po ponownym rozpatrzeniu zażalenia E. i A. J. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] Nr [...] z dnia [...] maja 2004 r., znak: [...] nakładające na inwestorów E. i A. J. obowiązek uiszczenia w terminie 2 miesięcy od kiedy postanowienie stanie się ostateczne, opłaty legalizacyjnej w wysokości 30 000 zł z tytułu budowy budynku mieszkalnego, realizowanego na działce oznaczonej nr ewid. [...], położonej w miejscowości [...], gm. [...] - utrzymał w mocy orzeczenie organu pierwszej instancji . Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] prawidłowo wszczął procedurę legalizacyjną. W związku z wnioskiem Starostwa Powiatowego w [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] przeprowadził w dniu [...] października 2002 r. czynności kontrolne na działce oznaczonej nr ewid. [...], położonej w miejscowości [...] gm. [...], ustalił, że na ww. działce istnieje budynek mieszkalny o konstrukcji drewnianej, parterowy z poddaszem użytkowym, niepodpiwniczony o wymiarach w rzucie 6,60 m x 9,50 m. Od strony południowej taras na bloczkach betonowych. Dach konstrukcji drewnianej, kryty papą. W budynku znajdują się instalacje wewnętrzne: elektryczna oraz wodnokanalizacyjna. W oświadczeniu złożonym do protokołu oględzin A. J. stwierdził, że "(...) nie posiada pozwolenia na budowę budynku istniejącego na działce o nr ewid. [...]. (...) działkę o numerze ewidencyjnym [...] nabył w roku 1988 aktem notarialnym od C. W. Na działce wówczas istniały fundamenty i konstrukcja budynku. Po zakupie działki wykonał oszalowanie konstrukcji, zadaszenie oraz roboty wykończeniowe. Budynek użytkowany jest od roku 1999". Organ wskazał na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 1992 r., sygn. akt SA/Gd 1169/92, w którym stwierdzono, że w obowiązującym systemie prawnym rozróżniono kategorie budynków mieszkalnych i letniskowych jako mających inne przeznaczenie, choćby według kryteriów technicznych i praktycznie mogły one wypełniać zamiennie funkcje mieszkalne i rekreacyjne. O zaliczeniu ich do określonej kategorii przesądza ich podstawowa funkcja, która znajduje wyraz w możliwości usytuowania ich tylko w miejscu przeznaczonym pod zabudowę danego rodzaju w planie zagospodarowania przestrzennego i w pozwoleniu na budowę, w którym określa się rodzaj obiektu budowlanego. Tym samym organ powiatowy prawidłowo zakwalifikował sporny obiekt jako budynek mieszkalny, a nie letniskowy. Na kwalifikację obiektu jako mieszkalnego wskazuje także treść projektu budowlanego sporządzonego przez mgr inż. R. G., w tym opis techniczny zawarty w ww. opracowaniu. Ponadto z uchwały Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2002 r. wynika, że działka nr [...] przeznaczona jest pod teren zabudowy mieszkaniowej z dopuszczeniem usług i rzemiosła nieuciążliwego, a nie pod zabudowę letniskową. Powyższe potwierdza także zaświadczenie Wójta Gminy [...] z dnia [...] stycznia 2004 r. przedłożonego w toku postępowania legalizacyjnego. Organ podkreślił, że inwestor, który buduje (wybudował) obiekt budowlany lub jego część bez wymaganego pozwolenia na budowę, może wystąpić z wnioskiem w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót dopiero po wykonaniu obowiązków i przedstawieniu dokumentów wskazanych w postanowieniu, wydanym na podstawie art. 48 ustawy Prawo budowlane. Procedura legalizacyjna wskazana w art. 49 wyżej wymienionej ustawy obejmuje obowiązek sprawdzenia przez właściwy organ administracji dokumentacji budowlanej, co do zgodności z obowiązującymi przepisami, a końcowym jej etapem jest ustalenie i nałożenie na inwestora opłaty legalizacyjnej. Zgodnie z art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego "do opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu". Organ I instancji naliczył opłatę stosując przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego postanowienia. Przepis art. 59f ust. 2 wprowadzony został do regulacji Prawa budowlanego z 1994r. ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 2004 r., Nr 93, poz. 888). Stosownie do art. 2 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o zmianie ustawy Prawo budowlane - w przypadku spraw wszczętych a niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, do obliczania wysokości opłaty legalizacyjnej stosuje się przepisy dotychczasowe. Postępowanie administracyjne w sprawie omawianej samowoli budowlanej zostało wszczęte w 2002 r., tj. przed wejściem w życie powyższych przepisów. Tym samym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] prawidłowo ustalił stawkę opłaty i prawidłowo naliczył opłatę legalizacyjną. W ocenie organu II instancji w niniejszej sprawie do obliczenia wysokości opłaty legalizacyjnej należy zastosować przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 czerwca 2003r. (Dz. U z 2003 r., Nr 120, poz. 1132) "w sprawie stawki opłaty stanowiącej podstawę do obliczania kary wymierzanej w wyniku obowiązkowej kontroli". Według wskazanego rozporządzenia w sprawie stawki opłaty stanowiącej podstawę do obliczania kary wymierzonej w wyniku obowiązkowej kontroli wysokość stawki opłaty (s) wynosi 300 złotych. W świetle art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego stawkę opłaty karnej stanowi iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w). Zgodnie z ust. 2 współczynnik kategorii obiektu oraz współczynnik wielkości obiektu określa załącznik do ustawy. Stosownie do dyspozycji ww. przepisu wysokość opłaty stanowi: iloczyn stawki opłaty (300 zł) współczynnika kategorii obiektu (kat. obiektu I = 2,0) i współczynnika wielkości obiektu (1), dodatkowo przemnożone przez 50 (art. 49 ust. 2 ww. ustawy). Z tego wyliczenia wynika kwota 30 000,00 zł. Wniesienie przez inwestora opłaty legalizacyjnej będzie stanowiło podstawę do zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Odnosząc się do pozostałych argumentów zawartych w zażaleniu organ drugiej instancji wskazał, że wykonywanych prac nie można traktować jako remontu, o czym świadczy treść projektu budowlanego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe orzeczenie wnieśli E. J. i A. J. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucili obrazę art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. w zw. z art. 59f ust. 1 ustawy Prawo poprzez błędne zakwalifikowanie budynku znajdującego się na działce oznaczonej nr ewid. [...], położonej w miejscowości [...], gm. [...] jako obiektu z kategorii I (budynki mieszkalne jednorodzinne) podczas gdy z akt sprawy wynika, że przedmiotowy budynek jako dom letniskowy winien być zaliczony do kategorii III (inne niewielkie budynki) i budynek ten nie jest traktowany przez A. J. i E. J. jako budynek zaspokajający ich podstawowe potrzeby mieszkaniowe co doprowadziło do ustalenia dwukrotnie wyższej, aniżeli należnej, opłaty legalizacyjnej; art. 16 § 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i wydanie orzeczenia w oparciu o niemające charakteru ostatecznego postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2015 r. Skarżący na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., wnieśli o: uchylenie zaskarżonego postanowienia; z ostrożności procesowej wnieśli o zawieszenie postępowania do czasu rozpoznania wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2004 r., Nr [...] znak: [...]. W uzasadnieniu skargi wskazano, że o zaliczeniu budynku do kategorii budynków mieszkalnych lub letniskowych przesądza ich przeznaczenie. W przypadku budynków mieszkalnych jest ono skierowane na zaspokojenie podstawowych potrzeb mieszkaniowych właściciela, a także innych zamieszkujących tam osób (Uchwała składu 5 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 kwietnia 2002r., FPK17/2001). Podstawowym kryterium jest owo "zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych" właściciela. Należy więc przyjąć, iż w przypadku gdy właściciel nie ma stałego zamiaru przebywania w obiekcie, a nadto traktuje go jako budynek, który spełnia wyłącznie funkcje rekreacyjne, wypoczynkowe, budynek taki zakwalifikować trzeba jako letniskowy. Należący do skarżących budynek, położony na działce ewid. Nr [...] w miejscowości [...], gm. [...], był zawsze traktowany przez A. J. i E. J. wyłącznie jako domek letniskowy służący do wypoczynku. W istocie jego konstrukcja, a także chociażby brak odpowiedniego ogrzewania, uniemożliwiają stałe zamieszkiwanie w obiekcie. Z tych względów budynek winien być zakwalifikowany do kategorii III jako "niewielki budynek", co winno skutkować wymierzeniem niższej opłaty legalizacyjnej. Ponadto skarżący podnieśli, że wpływ na konieczność ponownego rozpoznania ich zażalenia na postawienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] Nr [...] z dnia [...] maja 2004 r. wywarło uprzednie rozstrzygnięcie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który postanowieniem z dnia [...] lutego 2015 r. stwierdził nieważność postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego Nr [...] z dnia [...] lipca 2004 r. Wnioskiem z dnia [...] maja strona postępowania – A. J. - wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy. Obecnie sprawa jest na etapie rozpatrywania wniosku o przywrócenie terminu, bowiem Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego skierował ją na nieprawidłowy adres, wskutek czego pozbawił stronę możliwości wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w terminie ustawowym. W związku z tym rozstrzygnięcie niniejszego postępowania zależy w głównej mierze od wyniku postępowania o ponowne rozpatrzenie sprawy toczącego się na skutek wniosku A.J. z dnia [...] maja 2015 r. Postanowienie organu naczelnego - Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2015 r. - nie ma charakteru rozstrzygnięcia ostatecznego. W związku ze złożeniem przez stronę wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie jest ostateczne, co prowadzi do wniosku, że nie może być podstawą orzekania w sprawie niniejszej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentacje. Przed rozpoznaniem niniejszej sprawy tutejszy Sąd ustalił jakim rozstrzygnięciem zakończyło się postępowanie zainicjowane wnioskiem A. J. z dnia [...] maja 2015r. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2015r., znak: [...] stwierdzającym nieważność postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2004r. Nr [...] znak: [...]. Główny Urząd Nadzoru Budowlanego poinformował Sąd, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał postanowienie z dnia [...] stycznia 2016r., znak: [...],[...] odmawiające przywrócenia terminu E. J. i A. J. reprezentowanym przez adwokata B. B. do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2015r., znak: [...]. Żadna ze stron postępowania nie wniosła skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. postanowienie z dnia [...] stycznia 2016r. W związku z powyższymi ustaleniami Sąd nie znalazł podstaw do zawieszenia niniejszego postepowania. Przystąpił do rozpoznania skargi. Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonego i poprzedzającego go aktu pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) stanowi, że uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonego orzeczenia (decyzji bądź postanowienia) następuje wówczas, gdy sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga nie mogła zostać uwzględniona. Zaskarżone postanowienie odpowiada przepisom prawa. Sąd kontrolował postanowienie organu drugiej instancji utrzymujące w mocy postanowienie organu pierwszej instancji w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej, w związku z postępowaniem legalizacyjnym dotyczącym budynku wzniesionego w warunkach samowoli budowlanej. W niniejszym postępowaniu nie jest przedmiotem sporu to, że budynek powstał w warunkach samowoli budowlanej oraz to, że podlega legalizacji w trybie wskazanym w orzeczeniach organów obu instancji. Kwestią sporną jest zaś ocena charakteru obiektu i związana z tym wysokość opłaty legalizacyjnej, której uiszczenie warunkuje jego legalizację. Na tle oceny charakteru budynku zapadały odmienne opisane powyżej rozstrzygnięcia w toku postępowania administracyjnego. Zdaniem Sądu organ w zaskarżonym orzeczeniu prawidłowo przyjął i uzasadnił, że legalizowany obiekt jest budynkiem mieszkalnym. Sąd podziela argumentację organu - o zaliczeniu do kategorii "budynek mieszkalny" decydujące znaczenie ma projekt architektoniczno budowlany, w świetle którego taki właśnie charakter budynku został określony oraz usytuowanie na terenie, którego przeznaczenie w świetle miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (uchwały Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2002 r.), stanowi zabudowa mieszkaniowa z dopuszczeniem usług i nieuciążliwego rzemiosła. Teren nie ma przeznaczenia pod zabudowę letniskową, co potwierdza również zaświadczenie Wójta Gminy z dnia [...] stycznia 2004 r. Zdaniem Sadu, wbrew stanowisku skarżących, o ocenie charakteru budynku z punktu widzenia prawa budowlanego nie może przesądzać sama wola inwestora, czy właściciela w zakresie sposobu jego użytkowania. Budynek oczywiście może być wykorzystywany dla celów li tylko letniskowych jeżeli taką funkcję ma pełnić z woli właściciela skoro jednak znajduje się na terenie zabudowy mieszkaniowej, spełnia warunki techniczne właściwe dla takiego obiektu - projekt architektoniczny tak go kwalifikuje, to oczywiste jest, że stanowi budynek mieszkalny choć faktycznie przeznaczony do użytku innego niż stałe w nim zamieszkiwanie. Skarżący powołali się na uchwała pięciu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 kwietnia 2002 r. FPK 17/01 w której sformułowano tezę - o zaliczeniu budynku letniskowego do kategorii budynków mieszkalnych w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. Nr 9, poz. 31 ze zm.) decyduje kryterium zaspokojenia podstawowych potrzeb mieszkaniowych właściciela i osób mu bliskich. Należy jednak podkreślić, że uchwała ta podjęta została w odniesieniu do przepisów , które nie mają zastosowania w sprawie niniejszej. Czym innym są bowiem opłaty lokalne i ocena obiektu w tym kontekście a czym innym jest opłata legalizacyjna i postępowanie legalizujące obiekt budowlany. Jak podkreśla się w orzecznictwie na tle art. 5 ust. 1 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych wykładnia celowościowa tego przepisu wykazuje, że podatek od nieruchomości jest podatkiem typu majątkowego, wymagającym uwzględnienia sposobu wykorzystania majątku. Ustawodawca zatem, z przyczyn społecznych i gospodarczych, opodatkował niektóre kategorie nieruchomości różnymi stawkami. Tymczasem opłata legalizacyjna wiąże się z postępowaniem, które ma umożliwić przyjęcie legalnego istnienia budynku w oparciu o ocenę prawidłowości przedłożonego projektu budowlanego oraz ustalenia jego dopuszczalności na danym terenie. Przypisanie obiektom budowlanym kategorii według załącznika nr 1 do ustawy Prawo budowlane - nie stanowi ustalenia o charakterze faktycznym, lecz jest oceną organu administracji w zakresie stosowania prawa budowlanego . Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji w trybie art. 151 p.p.s.a. - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a.