VII SA/Wa 1599/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kamiński, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Asesor WSA Paweł Groński (spr.), , Protokolant Ewa Sawicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi M.B. i T.B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności. I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących M.B. i T.B. kwotę 1500 (tysiąc pięćset) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 ust. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn. Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. (dalej kpa) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2003r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania A.B. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] grudnia 2005r. nr [...], którą nakazano M. i T.B. wykonanie robót budowlanych w budynku mieszkalnym przy ul. [...] w W., celem doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem tj. rozbiórkę schodów drewnianych ażurowych - dwa biegi -wykonanych pomiędzy piętrem i poddaszem i wykonanie nowych oraz rozbiórkę ścianki o gr. 0,12m o lekkiej konstrukcji drewnianej wraz z zamontowanymi w niej drzwiami wejściowymi do lokalu nr [...] znajdującego się na I piętrze tego budynku –utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że na wniosek A.B. organ przeprowadził czynności kontrolne, w wyniku których stwierdzono, iż M. i T.B. wykonali w budynku mieszkalnym wielorodzinnym znajdującym się na nieruchomości przy ul. [...] w W. roboty budowlane polegające na: zamontowaniu belek dwuteowych w ścianie zewnętrznej od strony ogrodu pomiędzy parterem i piętrem celem połączenia dwóch istniejących balkonów, wykonaniu w lokalu nr [...] znajdującym się na 1 piętrze ogrzewania podłogowego oraz podwyższeniu poziomu podłogi o około 0,15m, zabudowaniu części klatki schodowej pomiędzy parterem i piętrem, wyburzeniu schodów prowadzących z piętra na strych celem wstawienia nowych drewnianych schodów. Roboty te wykonane zostały bez uprzedniego uzyskania pozwolenia od właściwego organu administracji architektoniczno - budowlanej. W rezultacie postanowieniem z dnia [...] listopada 2004 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...], działając w oparciu o art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego nałożył na M. i T.B. obowiązek przedłożenia oceny technicznej samowolnie wykonanych robót budowlanych w budynku mieszkalnym w zakresie prawidłowości i zgodności ich wykonania z obowiązującymi przepisami i Polskimi Normami ze szczególnym uwzględnieniem wpływu wykonanych robót na pozostałe elementy budynku. Przy piśmie z dnia 30 grudnia 2004r. T. i M.B. przedłożyli ocenę techniczną robót budowlanych i elementów konstrukcyjnych ww. budynku wykonaną przez mgr inż. A.B. posiadającego uprawnienia budowlane o nr ST-3/87. Następnie decyzją z dnia [...] stycznia 2005 r. Nr-[...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...], na podstawie art. 105 § 1 kpa umorzył postępowanie administracyjne w ramach nadzoru, która to decyzja została jednakże uchylona przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r., który przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2005 r. 2005 Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...], na podstawie art. 50 Prawa budowlanego wstrzymał roboty budowlane prowadzone w ww. budynku i w tym samym dniu wydał decyzję, którą w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlane zobowiązał inwestorów do wykonania określonych robót budowlanych. W dniu 21 lipca 2006 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił postanowienie oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] listopada 2005 r. z powodu nierozpatrzenia wniosku pełnomocnika M.B. o zawieszenie postępowania administracyjnego. Następnie, postanowieniem z dnia [...] grudnia 2006 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...], na podstawie art. 50 Prawa budowlanego, ponownie wstrzymał roboty budowlane prowadzone w budynku mieszkalnym wielorodzinnym znajdującym się na nieruchomości przy ul. [...] w W., Decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] nakazał M. i T.B. wykonanie robót budowlanych w budynku mieszkalnym przy ul. [...] w W., celem doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem tj. rozbiórkę schodów drewnianych ażurowych - dwa biegi -wykonanych pomiędzy piętrem i poddaszem i wykonanie nowych oraz rozbiórkę ścianki o gr. 0,12m o lekkiej konstrukcji drewnianej wraz z zamontowanymi w niej drzwiami wejściowymi do lokalu nr [...] znajdującego się na I piętrze tego budynku. W uzasadnieniu organ podniósł, że istniejące stan techniczny schodów narusza warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Ponadto inwestor w trakcie samowolnie przeprowadzonych robót wykonał na I piętrze budynku ściankę lekkiej konstrukcji drewnianej o grubości 012 m., w której zamontował drzwi wejściowe do lokalu nr [...]. W wyniku tych robót zabudowano spocznik a dostęp na poddasze, które według aktu notarialnego sporządzonego dnia 19 grudnia 1975 r. oraz postanowienia Sądu Rejonowego z dnia 20 kwietnia 2006 r. stanowi część wspólną właścicieli lokali, został utrudniony. Rozpatrując odwołanie M. i T.B. od powyższej decyzji [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podniósł, że z wniosków zawartych w ocenie technicznej złożonej przez inwestorów przy piśmie z dnia 30 grudnia 2004r. wynika, że drewniane schody wykonane zostały prawidłowo i po zamontowaniu barierki o wysokości 90 cm będą mogły być użytkowane jako tymczasowe. Organ uznał taki stan za niezgodny z § 66 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75 z 2002r. poz. 690 ze zm.). Zauważył bowiem, że dostęp do pomieszczeń położonych na różnych poziomach ma odbywać się po schodach stałych, a z oceny technicznej sporządzonej przez mgr inż. A.B. posiadającego uprawnienia budowlane o nr ST-3/87 wynika, że schody mają charakter tymczasowy. Dodatkowo schody powinny odpowiadać granicznym wymiarom, które określone zostały w tabelce § 68 oraz § 69 ust. 4. cytowanego rozporządzenia i być zaopatrzone w balustrady lub inne zabezpieczenia od strony przestrzeni otwartej (§ 296 ust. 1 i § 298 ust. 2 rozporządzenia). Minimalna wysokość takiej balustrady, mierzona do wierzchu poręczy winna wynosić 90 cm. W rezultacie w ocenie organu odwoławczego schody w stanie obecnym tj. bez wykonanej barierki o wys. 90 cm nie nadają się do użytkowania, wobec czego należało w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 pkt. 2 nakazać doprowadzenie robót do stanu zgodnego z prawem, poprzez wykonanie określonych prac. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie podzielił zarzutu zawartego w odwołaniu dotyczącego pominięcia A.B. jako strony postępowania. Poinformował, że A.B. posiada status strony w niniejszym postępowaniu a decyzja organu pierwszej instancji z dnia [...] grudnia 2006r. NR[...] została mu doręczona w dniu 2 stycznia 2007r. Powyższa decyzja [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] stała się przedmiotem skargi M.B. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji organu drugiej instancji przez dokonanie zmiany decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] w zakresie nienakazywania rozbiórki schodów oraz ścianki wydzielającej korytarz wewnętrzny lokalu Nr [...] wraz z zamontowanymi w niej drzwiami wejściowymi, lecz nałożenie jedynie obowiązku wykonania przy tych schodach poręczy (barierki) o wysokości 90 cm, względnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu skarżący zwrócił uwagę na wysokie koszty przeprowadzonych prac remontowych, które zostały przeprowadzone w uzgodnieniu z bratem Andrzejem i miały na celu nie tylko poprawę złego stanu technicznego całego budynku lecz docelowo bezkolizyjne wydzielenie części budynku, z której korzystać miał wyłącznie mój brat od pozostałej części budynku obejmującej piętro oraz poddasze. Podkreślił, że pomimo wcześniejszych uzgodnień A.B. rozpoczął starania w celu zatrzymania prac remontowych, czym naraził skarżącego i T.B. na poważne straty i inne konsekwencje. Skarżący zaakcentował, że z tych powodów wystąpił do sądu powszechnego o zniesienie współwłasności oraz o sądowe ustalenie sposobu korzystania z nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. –Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględniając powyższe kryteria Sąd uznał, że skarga jest zasadna, gdyż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania administracyjnego a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Na wstępie należy zwrócić uwagę na wadliwe rozstrzygnięcie zawarte w sentencji decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] grudnia 2005r. nr [...]. Decyzją tą nakazano M. i T.B. wykonanie określonych robót budowlanych w budynku mieszkalnym przy ul. [...] w W., polegających nie tylko na rozbiórce schodów drewnianych ale także wykonanie nowych schodów. Podkreślenia wymaga, że takie określenie obowiązku polegającego na konieczności wykonania "nowych schodów" bez dokładnego oznaczenia zakresu robót, rodzaju schodów, ich szerokości i materiałów z jakich powinny być wykonane z odpowiednim odesłaniem do ustalonego stanu faktycznego i obowiązujących przepisów prawa regulujących stan techniczny, jakim powinny odpowiadać konstrukcje tego typu jest niezgodne z prawem. Trudno w takiej sytuacji stwierdzić, jaki rodzaj robót budowlanych obejmujących budowę "nowych schodów" mógłby zostać przez organ uznany za stanowiący doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem. Z tych samych powodów trudno jest taki obowiązek wyegzekwować w drodze odpowiedniego postępowania egzekucyjnego. Dlatego [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w sposób nieprawidłowy utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji także w części zawierającej nieprawidłowo nałożony obowiązek. Ponadto zaskarżona decyzja została wydana bez przeprowadzenia odpowiednich ustaleń i zawiera wady stanowiące o naruszeniu art. 107 § 3 kpa. Należy w tym miejscu zaznaczyć, że organy administracji publicznej zobowiązane są do realizacji zasady prawdy obiektywnej. Dlatego też trafność rozstrzygnięcia w każdym indywidualnym przypadku wymaga przeprowadzenia rzetelnego postępowania dowodowego i szczegółowego zbadania oraz rozważenia wszelkich argumentów, które stanowiłyby podstawę do przyjęcia określonego stanowiska. Wydając decyzję organ jest zobowiązany do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Zobowiązany jest również do wyczerpującego zebrania, rozpatrzenia i oceny całego materiału dowodowego zgodnie z treścią art. 77 § 1 i art. 80 kpa. oraz do uzasadnienia według wymogów określonych w art. 107 § 3 kpa. Zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy nie może stanowić podstawy do nałożenia nakazu zawartego w zaskarżonej decyzji. Z oceny technicznej złożonej przez inwestorów przy piśmie z dnia 30 grudnia 2004r. wynika, że drewniane schody wykonane zostały prawidłowo i po zamontowaniu barierki o wysokości 90 cm będą mogły być użytkowane jako tymczasowe. W rezultacie organ – skoro dysponował oceną wskazującą na prawidłowe wykonanie schodów i jedynie brak barierki – to mógł wydać nakaz zamontowania takiej barierki a nie rozbiórki całego ciągu schodów, tym bardziej, że błędnie zinterpretował przepis § 66 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75 z 2002r. poz. 690 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem dostęp do pomieszczeń położonych na różnych poziomach ma odbywać się po schodach stałych. Niemniej jednak przepis ten nie może być interpretowany w oderwaniu od pozostałych przepisów regulujących warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać schody. Należy zauważyć, że w § 67 tego aktu wykonawczego jest mowa o pochylni i schodach ruchomych, co nie zwalnia z obowiązku instalacji schodów stałych. W konsekwencji sformułowanie: "schody stałe" użyte w powołanym przez organ § 66 nie oznacza schodów docelowych, których instalacja odbywa się na stałe, ale po prostu schodów, które nie są ruchome. Dlatego za niezasadny należy uznać nakaz rozbiórki schodów z tego powodu, że – jak się wyraził mgr inż. A.B. w przedstawionej ocenie technicznej – mają one charakter tymczasowy. Wyrażenie "tymczasowy" użyte w przedmiotowej ocenie sugeruje jedynie, że inwestorzy mają zamiar w bliżej nieokreślonej przyszłości budowę nowych schodów np. z innych, lepszych materiałów, bądź o podwyższonej estetyce etc. Dla organu nadzoru budowlanego prowadzącego postępowanie w sprawie doprowadzenia wykonanych samowolnie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem nie ma jednakże żadnego znaczenia zamiar inwestycyjny właścicieli obiektu, ale stan techniczny schodów oraz możliwość ich użytkowania zgodnie z przeznaczeniem i przepisami prawa. Tymczasem z oceny technicznej wynika jednoznacznie, że wybudowane drewniane schody wykonane zostały prawidłowo i znajdują się w dobrym stanie – brak im jedynie barierki ochronnej o wysokości 90 cm. Jak wskazano wyżej organ może w takiej sytuacji nałożyć obowiązek instalacji takiej barierki. Odnosząc się natomiast do argumentu organu, że schody powinny odpowiadać granicznym wymiarom, które określone zostały w tabelce § 68 oraz § 69 ust. 4. cytowanego rozporządzenia i być zaopatrzone w balustrady lub inne zabezpieczenia od strony przestrzeni otwartej (§ 296 ust. 1 i § 298 ust. 2 rozporządzenia), podkreślenia wymaga, że organ nie uzasadnił w żadnym stopniu, że wspomniane graniczne wymiary wybudowanych samowolnie schodów w budynku mieszkalnym przy ul. [...] w W. nie odpowiadają warunkom określonym w zacytowanych przepisach. Niezrozumiały jest również nakaz organu dotyczący rozbiórki znajdującej się na I piętrze budynku ścianki lekkiej konstrukcji drewnianej o grubości 012 m., w której zamontowano drzwi wejściowe do lokalu nr [...]. Organ uzasadnił ten nakaz zabudową spocznika i utrudnionym dostępem do poddasza, jednakże nie odniósł tych twierdzeń do odpowiednich przepisów regulujących warunki techniczne, które – w jego ocenie – zostały naruszone. Samo stwierdzenie utrudnionego dostępu do poddasza nie może być uznane za wystarczający powód nałożenia nakazu rozbiórki. Uzasadnienie tego rodzaju nakazu powinno opierać się nie tylko na odpowiednim stanie faktycznym ale także prawnym w postaci przepisów Prawa budowlanego. Niezależnie od powyższych uwag istotne znaczenie dla niniejszej sprawy ma fakt, że organy nadzoru budowlanego nie przeprowadziły postępowania w odniesieniu do wszystkich wykonanych samowolnie robót i nie orzekły o całości sprawy administracyjnej. Przedmiotem postępowania organów nadzoru budowlanego były bowiem samowolnie wykonane roboty budowlane polegające na: zamontowaniu belek dwuteowych w ścianie zewnętrznej od strony ogrodu pomiędzy parterem i piętrem celem połączenia dwóch istniejących balkonów, wykonaniu w lokalu nr [...] znajdującym się na 1 piętrze ogrzewania podłogowego oraz podwyższeniu poziomu podłogi o około 0,15m, zabudowaniu części klatki schodowej pomiędzy parterem i piętrem, wyburzeniu schodów prowadzących z piętra na strych celem wstawienia nowych drewnianych schodów. Tymczasem decyzja organu dotyczy wyłącznie schodów i wspomnianej ścianki lekkiej konstrukcji drewnianej o grubości 012 m., w której zamontowano drzwi wejściowe do lokalu nr [...]. Organy nie oceniły zatem i nie podjęły żadnych działań w celu legalizacji robót polegających na zamontowaniu belek dwuteowych w ścianie zewnętrznej od strony ogrodu pomiędzy parterem i piętrem celem połączenia dwóch istniejących balkonów, wykonaniu w lokalu nr [...] znajdującym się na 1 piętrze ogrzewania podłogowego oraz podwyższeniu poziomu podłogi o około 0,15m, zabudowaniu części klatki schodowej pomiędzy parterem i piętrem. Reasumując [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydając zaskarżoną decyzję naruszył art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 107 § 3 kpa oraz art. 7, 77 i 80 kpa oraz § 66 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Prowadząc ponownie postępowanie odwoławcze [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego będzie zobowiązany wziąć pod uwagę ocenę prawną wyrażoną w niniejszym wyroku. Przede wszystkim zobligowany będzie do dokonania oceny decyzji organu pierwszej instancji i całości materiału dowodowego w świetle konieczności wydania orzeczenia w stosunku do wszystkich robót budowlanych wykonanych bez wymaganego prawem pozwolenia oraz możliwości zmodyfikowania nakazów w odniesieniu do istniejących schodów. Jeżeli organ odwoławczy uzna, że zgromadzony materiał dowodowy nie pozwala na wydanie prawidłowej decyzji o charakterze reformatoryjnym w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 kpa zobowiązany będzie do uzupełnienia tego materiału przy zastosowaniu środka, o którym mowa w art. 136 kpa. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) oraz art. 152 cytowanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach Sąd orzekł w oparciu o art. 200 cytowanej ustawy.