VII SA/Wa 1599/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka, , Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Sędzia WSA Bożena Więch – Baranowska (spr.), Protokolant ref. staż. Anna Dmowska - Paczuska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2012 r. sprawy ze skargi J. G., B. M., A. P., P. P. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] kwietnia 2012 r. znak [...] w przedmiocie odmowy zezwolenia na lokalizację zjazdu skargę oddala Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją znak: [...] wydaną [...] kwietnia 2012r. na podstawie art. 127 § 3 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję z [...] marca 2012r. odmawiającą wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] położonej w miejscowości L.. W uzasadnieniu organ podał, że wniosek o wydanie zezwolenia złożyli J. G., B. M., A. P. i P.P. Organ podkreślił, że droga krajowa nr [...] zakwalifikowana została zarządzeniem nr. 80 Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, z dnia 18 grudnia 2008r. w sprawie klas istniejących dróg krajowych, do dróg głównych (droga klasy G). Zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430), " W celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego (...) na drodze klasy G należy ograniczyć liczbę i częstość zjazdów przez zapewnienie dojazdu z innych dróg niższych klas, szczególnie do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę". Jak wynika z powyższego, w odniesieniu do dróg tej klasy przepisy szczególne stawiają surowe wymagania w zakresie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać te drogi, tak aby była zapewniona płynność ruchu i bezpieczeństwo ich użytkowników. Nieruchomość wnioskodawców, zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy L. (zatwierdzonym Uchwałą Nr [...] Rady gminy L. z dnia [...] lutego 2005r.) - znajduje się na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oznaczonej symbolem planu 7.46.MJ. Stosownie zaś do § 22 ust. 1 ww. m.p.z.p. dla całego obszaru ujętego w tym planie ustala się zasady obsługi komunikacyjnej w oparciu o dojazd od strony drogi gminnej (ul. A.) za pośrednictwem dróg wewnętrznych - leśnych, po ustanowieniu na ich terenach stosownej służebności gruntowej, bądź za pośrednictwem działek przyległych, które łączą się z ww. drogą lokalną w porozumieniu z jej właścicielami, a w przypadku ewentualnego braku takiego porozumienia w wyniku ustanowienia na ich terenie, na rzecz działki nr [...] (jak również pozostałych powstałych z podziału działki pierwotnej nr [...]), stosownej służebności gruntowej w postępowaniu przed sądem powszechnym. Mając powyższe na względzie w ocenie organu ewentualna decyzja pozytywna dla strony, byłaby sprzeczna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, który stanowi prawo miejscowe. Dodatkowo za odmową uzgodnienia nowego bezpośredniego zjazdu z drogi krajowej nr 39 przemawiał fakt, iż jego lokalizacja wpłynęłaby na zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego. Przepis § 77 ww. rozporządzenia stanowi, że " Zjazd z drogi powinien być zaprojektowany i wybudowany w sposób odpowiadający wymaganiom wynikającym z jego usytuowania i przeznaczenia, a w szczególności powinien być dostosowany do wymagań bezpieczeństwa ruchu na drodze, wymiarów gabarytowych pojazdów, dla których jest przeznaczony, oraz do wymagań ruchu pieszych". W omawianej sprawie, przedmiotowy zjazd byłby usytuowany w rejonie oddziaływania dwóch niebezpiecznych zakrętów, na co wskazuje usytuowanie w km 57+355 po prawej stronie pionowego znaku ostrzegawczego A-3 " dwa niebezpieczne zakręty - pierwszy w prawo". Organ podkreślił, iż zgodnie z pkt 2.1.1 załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia z dnia 3 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczenia na drogach (Dz. U. z 2003r. Nr 220, poz. 2181), znaki ostrzegawcze stosuje się w celu uprzedzenia o takich miejscach na drodze, w których kierujący powinni zachować szczególną ostrożność ze względu na występujące lub mogące występować w tych miejscach niebezpieczeństwo. Ponadto z uwagi na brak wystarczającej widoczności na omawianym odcinku drogi krajowej występuje zakaz wyprzedzenia (znak B-25) a jezdnia oznakowana jest linią podwójną ciągłą(P4). Jednocześnie organ podał, że uznał za dopuszczalna możliwość zapewnienia dojazdu do przedmiotowej nieruchomości za pośrednictwem i z wykorzystaniem już istniejącego zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] zlokalizowanego w km. 57+380 (lewa strona) do działki nr [...], i dalej poprzez fragment działek nr [...], nr[...] i nr [...], do działki wnioskodawców. Rozwiązanie takie wymagałoby porozumienia z właścicielami tych działek, a w przypadku ewentualnego braku takiego porozumienia, w wyniku ustanowienia na ww. działkach, na rzecz działki nr [...] stosownej służebności gruntowej w postępowaniu przed sądem powszechnym. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli J. G., B. M. oraz A. i P. P. Skarżący zarzucili organowi naruszenie: przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy - poprzez: • błędną wykładnię § 22 ust. 1 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy L. (zatwierdzonym Uchwałą nr [...] Rady Gminy L. z dnia [...].02.2005r.) - zwany dalej m.p.z.p.- skutkującą uznaniem, iż organ nie może wydać decyzji pozytywnej dla skarżących, ponieważ byłaby ona sprzeczna z m.p.z.p. • błędne zastosowanie przepisu art. 77 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie ( zwane dalej "rozporządzeniem", wskazując uregulowanie to, jako źródło prawne dla odmowy udzielenia zgody na lokalizacje wnioskowanego zjazdu w kontekście stworzenia niebezpieczeństwa w ruchu drogowym, w sytuacji, gdy przepis ten stanowi wytyczną dla podmiotu projektującego i wykonującego zjazd. przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez: - naruszenie art. 77 k.p.a. poprzez: • pominięcie zawnioskowanych dowodów w postaci opinii biegłego oraz oględzin, co spowodowało uznanie przez organ, iż przedmiotowy zjazd zagraża bezpieczeństwu w ruchu drogowym oraz istnieje możliwość skomunikowania działki z droga gminną, • nie wyczerpujące rozpatrzenie zebranego sprawie materiału dowodowego, w postaci pominięcia kwestii zasadności ustanowienia służebności drogi koniecznej, w sytuacji, gdy fakt ten ma decydujące znaczenie przy interpretacji i dla zastosowania § 9 ust. 1 pkt 4 wskazanego powyżej rozporządzenia. W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wnosząc o jej oddalenie podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Z przepisu art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych wynika, że budowa zjazdu a zatem połączenia drogi publicznej z nieruchomością położoną bezpośrednio przy drodze, wymaga uzyskania przez właściciela lub użytkownika nieruchomości zezwolenia zarządcy drogi, wydawanego w drodze decyzji, na lokalizację zjazdu. Przepisy powyższej ustawy nie określają wprost przesłanek wyrażenia zgody na wykonanie zjazdu w określonym miejscu . Jednakże w art. 29 ust. 4 ustawodawca wskazał, że zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizacje zjazdu ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne. Wymogi te określone zostały w powołanym przez organ rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Jedną z podstawowych zasad - w odniesieniu do zjazdów z drogi - wymienia § 77 ww. rozporządzenia, w myśl którego zjazd powinien być dostosowany do wymagań bezpieczeństwa ruchu na drodze oraz wymagań ruchu pieszych. Zjazdy nie mogą być wykonane w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, w szczególności w obszarze oddziaływania skrzyżowania (§113 ust. 7 pkt 1 rozporządzenia) i w miejscu, w którym nie jest zapewniona wymagana widoczność wjazdu na drogę (§ 113 ust. 7 pkt 2 rozporządzenia) oraz na odcinku występowania dodatkowego pasa ruchu (§113 ust. 7 pkt 5 rozporządzenia). Słusznie w zaskarżonej decyzji organ przyjął, że zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym jest podstawowym kryterium wyrażania zgody na wykonanie zjazdów z dróg publicznych. Może wprawdzie negatywnie wpływać na uprawnienia właściciela działki w swobodnym korzystaniu z jego własności, jednak prawo własności może doznawać szeregu ograniczeń, jeżeli wynikają one z przepisów prawa. Konstytucja RP w art. 21 i art. 64 gwarantuje obywatelom prawo własności i jego ochronę. Jednak dopuszcza istnienie sytuacji, w których ta ochrona korzysta z ograniczeń w drodze ustawy, w jakich nie narusza ona istoty prawa własności (art. 64 ust. 3 Konstytucji RP). Ograniczenie własności, z jakim mamy do czynienia w niniejszej sprawie uwzględnienia wymaga przewidziane w powołanym wyżej art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, jak i ogólne zasady wynikające z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Do takich norm prawnych należą między innymi przepisy ustawy o drogach publicznych oraz akty wykonawcze do tej ustawy. Przepisy te nie gwarantują każdemu właścicielowi nieruchomości przylegającej do drogi publicznej bezpośredniego zjazdu na te drogę. Na drodze klasy G zjazdy mogą być stosowane, w sytuacjach określonych w § 9 ust. 1 pkt 4 powołanego rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej. Stanowi on, że " W celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego (...) na drodze klasy G należy ograniczyć liczbę i częstość zjazdów przez zapewnienie dojazdu z innych dróg niższych klas, szczególnie do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę". Wskazując na powyższe przepisy należy stwierdzić, że wyrażenie zgody na wykonanie zjazdu przez właściwy organ administracji publicznej następuje w ramach uznania administracyjnego i granice tego uznania wyznacza miedzy innymi art. 7 k.p.a. wskazujący na interes społeczny i słuszny interes obywatela. Przepisy prawa materialnego w szczególności art. 29 Prawa o ruchu drogowym, jak i powołane wyżej przepisy rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej wyznaczyły zakres postępowania dowodowego, które powinien był przeprowadzić Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, aby decyzja odpowiadała prawu. Z faktu graniczenia przedmiotowej nieruchomości z drogą krajową nr [...] nie można wywodzić konieczności zapewnienia jej dostępu do tej drogi publicznej poprzez odrębny, bezpośredni zjazd z tej drogi krajowej. Pojęcie dostępu do drogi zostało zdefiniowane w art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) w świetle, którego dostęp do drogi publicznej to bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Analogicznie zdefiniowane jest pojecie dostępu do drogi publicznej w art. 93 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 261, poz. 2603, ze zm.). Względy bezpieczeństwa ruchu drogowego, jak słusznie przyjął organ, przemawiają za tym, aby lokalizowanie zjazdów z dróg krajowych miało miejsce tylko w sytuacjach wyjątkowych, gdy nie ma możliwości zapewnienia jakiegokolwiek innego dojazdu do działki oraz niemożliwe jest ustanowienie służebności drogi koniecznej na nieruchomościach sąsiednich (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 grudnia 2001 r., sygn. akt II SA 2438/00). W rozpatrywanej sprawie organ prawidłowo wskazał, że istnieje możliwość zapewnienia dojazdu do przedmiotowej działki za pośrednictwem i z wykorzystaniem już istniejącego zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] zlokalizowano w km 57 + 380 (strona lewa) do działki nr [...], i dalej poprzez fragment działek nr [...], nr ...] i nr [...], do działki wnioskodawców w wyniku porozumienia z ich właścicielami bądź w wyniku ustanowienia na ich terenie stosownych służebności drogowych. Nadto organ wskazał, że planowany zjazd byłby usytuowany w rejonie oddziaływania dwóch niebezpiecznych zakrętów a także w miejscu o ograniczonej widoczności, gdzie obowiązuje zakaz wyprzedzania a jezdnia oznaczona jest linią podwójną ciągłą. Nadto organ powołał § 22 prawa miejscowego ustalającego zasady obsługi komunikacyjnej w oparciu od ulic lokalnych, dojazdowych oraz od dojazdów wewnętrznych. W konsekwencji słusznie organ uznał, że uwzględnienie interesu skarżących doprowadziłoby do wydania decyzji sprzecznej z obowiązującymi w tym zakresie przepisami. Zarzut naruszenia art. 77 k.p.a. poprzez niedopuszczenie dowodu z opinii biegłego - w ocenie Sądu - nie jest zasadny, bowiem w sprawie nie występowały żadne zagadnienia wymagające specjalistycznej wiedzy wykraczającej poza konieczna wiedzą organu realizującego zadania w zakresie inżynierii ruchu. Przyjąć zatem należy, że Generalny dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad prawidłowo podjął czynności proceduralne w celu zebrania pełnego materiału dowodowego i na ich podstawie poczynił właściwe ustalenia, wskazując, które z okoliczności zostały udowodnione. Tym samym doprowadził do poczynienia ustaleń, które wyjaśniły rzeczywisty stan sprawy i prawidłowo do nich zastosował przepisy prawa materialnego. Nie naruszył, więc przepisów prawa o postępowaniu, a w szczególności przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 53, poz. 433, ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji.