VII SA/Wa 16/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, , Sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi Klasztoru [...] "[...]" (Klasztoru [...]) z siedzibą w [...] na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2015 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] listopada 2015 r. znak: [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 267, ze zm.) dalej k.p.a. , po rozpatrzeniu zażalenia [...] ([...]) z siedzibą w [...] utrzymał w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2015 r., Nr [...], znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] - Powiat [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. znak: [...]. Powyższą decyzją PINB z dnia [...] grudnia 2011 r. znak: [...] udzielono pozwolenia na użytkowanie przebudowanego budynku frontowego oraz przebudowanego i nadbudowanego budynku oficyny z przeznaczeniem na apartamenty mieszkalne wraz z przebudową i remontem budynku .frontowego położonych przy ul. [...] w [...] na działce nr [...] i [...] obr. [...]. Pismem z dnia [...] maja 2015 r. [...] ([...]) z siedzibą w [...] złożył wniosek o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji organu powiatowego z dnia [...] grudnia 2011 r. [...] WINB postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2015 r., Nr [...] odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji PINB w [...] - Powiat [...] z dnia [...] grudnia 2011 r., uzasadniając, że [...] nie posiada interesu prawnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymując w mocy postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania wyjaśnił, że odmowa wszczęcia postępowania nieważnościowego, a zatem negatywna ocena możliwości prowadzenia tego nadzwyczajnego postępowania administracyjnego na wstępnym etapie badania wniosku strony poprzedzającym właściwe rozpoznanie sprawy może nastąpić z przyczyn podmiotowych, jak i przedmiotowych. Przyczyny podmiotowe odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego dotyczą np. sytuacji, gdy żądanie złoży podmiot niebędący stroną w sprawie lub strona niemająca zdolności do czynności prawnych, a działająca bez przedstawiciela ustawowego. Przesłanki przedmiotowe odnoszą się m.in. do przypadków, gdy organ działał w innej formie (np. umowy cywilnej, czynności materialno- technicznych) lub gdy sprawa nie jest jeszcze zakończona decyzją ostateczną oraz żądanie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności dotyczy decyzji zweryfikowanej już pod względem wystąpienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 Kpa inną decyzją ostateczną. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił również, że na podstawie art. 157 § 2 Kpa postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Zgodnie z treścią przywołanego przepisu, organ rozpatrujący wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej zobligowany jest w pierwszej kolejności zbadać, czy wniosek taki pochodzi od podmiotu legitymującego się przymiotem strony. Jak wynika z akt zgromadzonych w sprawie, decyzja PINB w [...] - Powiat [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. udzielająca inwestorowi - "[...]" Sp. z o.o. Spółce Komandytowo-Akcyjnej z siedzibą w [...] pozwolenia na użytkowanie przebudowanego budynku frontowego oraz przebudowanego i nadbudowanego budynku oficyny z przeznaczeniem na apartamenty mieszkalne wraz z przebudową i remontem budynku frontowego położonych przy ul. [...] w [...] na działce nr [...] i [...] obr. [...] została wydana w stosunku do inwestycji zrealizowanej na podstawie funkcjonującego w obrocie prawnym pozwolenia na budowę - decyzji Prezydenta Miasta [...] nr [...] z dnia [...] lutego 2009 r., znak: [...], przeniesionej na aktualnego inwestora decyzją z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...], znak: [...], zmienionej decyzją z dnia [...] września 2011 r.} nr [...], znak: [...] w oparciu o przepis art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., nr 243 poz. 1623 ze zm.) Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił i wskazał, że zgodnie z art. 59 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1309 ze zm.) stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Wskazał, że art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego znajduje zastosowanie jedynie w sytuacji, gdy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie wydawana jest po zakończeniu budowy, realizowanej na podstawie funkcjonującego w obrocie prawnym pozwolenia na budowę. Stosowanie powyższego przepisu jest jednakże wyłączone w przypadku, gdy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie zapadła na skutek legalizacji samowoli budowlanej lub w postępowaniu wywołanym istotnym odstąpieniem od warunków pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego (por. wyrok NSA z dnia 29 grudnia 2010r., sygn. akt IIOSK 2010/09). Jak wynika z akt sprawy nie prowadzono również odnośnie ww. inwestycji postępowania naprawczego, zatem przedmiotowa inwestycja została zrealizowana bez istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, co potwierdza protokół kontroli obowiązkowej przeprowadzonej w dniu [...] grudnia 2011 r. Mając powyższe na względzie organ stwierdził, że dla określenia kręgu stron postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji PINB w [...] - Powiat [...] z dnia 30 grudnia 2011 r. w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie - zastosowanie znajdzie art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego. Biorąc więc pod uwagę, że w przedmiotowej sprawie, z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji organu powiatowego z dnia [...] grudnia 2011 r., wystąpił [...] ([...]) z siedzibą w [...], który nie jest inwestorem robót budowlanych objętych pozwoleniem na użytkowanie, a jedynie sąsiaduje bezpośrednio z terenem działki, na której te roboty były prowadzone to uzasadniona była odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji PINB w [...] - Powiat [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. [...] ([...]) z siedzibą w [...] (dalej również Skarżący), zaskarżył w całości postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2015 roku, znak: [...] utrzymujące w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2015 roku, nr [...]. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił: naruszenie art. 28 k.p.a. poprzez bezzasadne uznanie, że [...] nie jest stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego dotyczącego inwestycji realizowanej na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...] lutego 2009 roku, nr. [...], znak: [...] podczas gdy posiada on interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. we wzruszeniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Strona skarżąca wskazując na orzecznictwo i doktrynę podniosła , że krąg stron w postępowaniach nadzwyczajnych nie jest tożsamy z kręgiem stron postępowania zwykłego. Podmioty, które nie były stronami w postępowaniu o pozwolenia na użytkowanie mogą mieć przymiot strony w postępowaniu nadzwyczajnym; naruszenie art 59 ust. 7 ustawy z dnia 07 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 nr 243 poz. 1623) poprzez bezpodstawne przyjęcie, że przepis ten zawęża krąg podmiotów posiadających przymiot strony postępowania - w stosunku do art. 28 k.p.a. - wyłącznie do wnioskodawców uprawnionych do złożenia wniosku w przedmiocie wydania decyzji pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego a ponadto naruszenie art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie wypełnienia obowiązku zebrania i wyczerpującego zbadania materiału dowodowego w sprawie, czego skutkiem było bezpodstawne uznanie, że [...] nie ma interesu prawnego i jako taki nie posiada przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie; naruszenie art. 7 k.p.a oraz art. 147 k.p.a. wzw.z art. 59 Ustawy prawo budowlane poprzez zaniechanie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, podczas gdy [...] WINB zobowiązany jest do stania na straży praworządności i przestrzegania przepisów prawa budowlanego, w szczególności prawidłowości wydanych decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, a tym samym po powzięciu informacji przedstawionych przez skarżącego we wniosku stwierdzenie nieważności decyzji (nawet w przypadku uznania, iż skarżący nie jest stroną) winien z urzędu wszcząć postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podnosząc, jak w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r. poz. 1066 j.t.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2015 r. znak: [...] utrzymujące w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2015 r., Nr [...], w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] - Powiat [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. znak: [...] udzielającej pozwolenia na użytkowanie obiektu. Podstawą wydania postanowienia był przepis art. 61a § 1 k.p.a. Z treści tego przepisu wynikają dwie samodzielne podstawy do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną. Jak już trafnie wyjaśnił organ odmowa wszczęcia postępowania nieważnościowego, a zatem negatywna ocena możliwości prowadzenia tego nadzwyczajnego postępowania administracyjnego na wstępnym etapie badania wniosku strony poprzedzającym właściwe rozpoznanie sprawy może nastąpić z przyczyn podmiotowych, jak i przedmiotowych przy czym odmowa wszczęcia postępowania jest dopuszczalna tylko wtedy, gdy ustalenie tej kwestii nie wymaga złożonego procesu wykładni bo wynika to wprost z wniosku lub obowiązującego z przepisu prawa. Stroną postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 KPA jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Art. 59 ust 7 Prawa budowlanego ustanawia wyjątek od tej ogólnej zasady stanowiąc, iż stroną w sprawach o pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Sąd podkreśla, że to iż stroną postępowania administracyjnego w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor wynika z językowego brzmienia art. 59 ust. 7 u.p.b w brzmieniu nadanym nowelą (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 718) i zauważa, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jednolicie przyjmuje się, że stosowanie powyższego przepisu jest wyłączone w przypadku, gdy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie zapadła na skutek legalizacji samowoli budowlanej lub w postępowaniu wywołanym istotnym odstąpieniem od warunków pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego. Przepis powyższy znajduje jednak zastosowanie w sytuacji, gdy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie wydawana jest po zakończeniu budowy, realizowanej na podstawie funkcjonującego w obrocie prawnym pozwolenia na budowę. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie dot. pozwolenia na użytkowanie w której inwestor zrealizował inwestycję zgodnie z warunkami pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego (por. wyrok NSA z dnia 29 grudnia 2010r., sygn. akt IIOSK 2010/09). W sprawie nie prowadzono również odnośnie ww. inwestycji postępowania naprawczego, czyli że przedmiotowa inwestycja została zrealizowana bez istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, co potwierdza protokół kontroli obowiązkowej przeprowadzonej w dniu [...] grudnia 2011 r. to dla określenia kręgu stron postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji PINB w [...] - Powiat [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie - zastosowanie znajdzie art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego. Odnosząc się do zarzutu skargi wskazującej na naruszenie art 59 ust. 7 ustawy z dnia 07 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 nr 243 poz. 1623) poprzez bezpodstawne przyjęcie, że przepis ten zawęża krąg podmiotów posiadających przymiot strony postępowania - w stosunku do art. 28 k.p.a. - wyłącznie do wnioskodawców uprawnionych do złożenia wniosku w przedmiocie wydania decyzji pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego a ponadto naruszenie art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie wypełnienia obowiązku zebrania i wyczerpującego zbadania materiału dowodowego w sprawie Sąd stwierdza, że materiał dowodowy nie budzi wątpliwości i jest jednoznaczny - stan prawny i faktyczny przedmiotowej sprawy, świadczy o tym, że inwestor po uzyskaniu pozwolenia na budowę zrealizował proces budowlany zgodnie z pozwoleniem na budowę. To zaś przesądza, że Wnioskodawca, nie będąc inwestorem przedmiotowych obiektów budowlanych, nie może on wnieść prawnie skutecznego wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie. Złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji przez podmiot nie legitymujący się przymiotem strony, co ma miejsce w omawianym przypadku, stanowi przesłankę o charakterze podmiotowym, skutkującą odmową wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji PINB w [...] - Powiat [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. Z uwagi na powyższe, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), skargę jako bezzasadną oddalił.