VII SA/Wa 16/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wojciech Sawczuk, Sędziowie sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), asesor WSA Michał Podsiadło, Protokolant sekr. sąd. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 maja 2022 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]października 2021 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (GINB) decyzją z [...] października 2021 r. [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania M. B. – utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] sierpnia 2021 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w J. z [...] grudnia 1995 r. nr [...], udzielającej pozwolenia na użytkowanie części usługowej budynku przy ul. [...] w P. Powołując się na orzecznictwo, organ przedstawił specyfikę postępowania nieważnościowego i pojęcie rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Dalej wskazał m.in., że Kierownik Urzędu Rejonowego w J. decyzją z 13 lipca 1995 r. nakazał S. J. m.in. wyłączyć z użytkowania segment budynku usługowo-mieszkalnego, rozebrać samowolnie wykonane przyłącze kanalizacyjne wykonane samowolnie zamiast zbiornika bezodpływowego przewidzianego w projekcie. Decyzją z [...] sierpnia 1995 r. zmienił ww. decyzję poprzez nałożenie obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie zgodnie z art. 55 ust. 1 pkt 2 Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414). Następnie, po przeprowadzeniu kontroli wydał ww. decyzję z [...] grudnia 1995 r. Organ wyjaśnił, że obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie wynikał z decyzji z [...] sierpnia 1995 r. zmieniającej decyzję z [...] lipca 1995 r. Obie decyzje pozostają w obrocie prawnym i są wiążące. Zaznaczył, że pozwolenie na użytkowanie kończy proces inwestycyjny i służy sprawdzeniu, czy obiekt jest zgodny z pozwoleniem na budowę oraz przytoczył art. 57 Prawa budowlanego. GINB podkreślił, że podczas kontroli nie stwierdzono odstępstw od pozwolenia na budowę. Do wniosku o pozwolenie na użytkowanie dołączono dziennik budowy, oświadczenie o zgodności obiektu z projektem budowlanym, protokoły skuteczności ochrony ppoż, protokoły: kominiarski i dot. przyłączy wodociągowego, gazowego, elektrycznego, inwentaryzację geodezyjną. O zakończeniu tej części budowy zawiadomiono też organy wymienione w art. 56 Prawa budowlanego, które nie zajęły stanowiska. Spełnienie ww. wymagań ustawowych obligowało organ do udzielenia pozwolenia na użytkowanie tej części obiektu. Zarzuty odwołania GINB uznał za bezzasadne, w tym wydania decyzji "z przekroczeniem wszystkich i wszelkich terminów", naruszenia art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, gdyż nie miał zastosowania, jak i przepisów postępowania. Podkreślił, że WINB odniósł się też do wznowienia znaków granicznych i dowodów w tym zakresie, prawidłowo wskazując, że okoliczność ta nie może mieć wpływu na ocenę decyzji, skoro miała miejsce po jej wydaniu, a w postępowaniu nieważnościowym oceny dokonuje się w stanie faktycznym i prawnym z daty wydania decyzji ([...] grudnia 1995r.). Relacje o innych (późniejszych) rozstrzygnięciach i ich "nieprawidłowość", nie mogą być zatem badane. Zdaniem GINB, kontrolowana decyzja nie jest też obarczona pozostałymi wadami określonymi w art. 156 § 1 k.p.a. Skargę na powyższą decyzję złożyła M.B. wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie decyzji organu I instancji. Po przedstawieniu przebiegu postępowania i ustaleń organów skarżąca podniosła m.in. że zaskarżona decyzja zawiera braki, wady, zatajone fakty, nierozpatrzone dowody. Wskazała na brak wyjaśnienia istotnych okoliczności i podtrzymała zarzuty odwołania. Zdaniem skarżącej, budowa budynku mieszkalno-usługowego jest niezgodna z pozwoleniem na budowę, poprzez jego podwyższenie, zrezygnowanie z lukarn, "wybudowanie schodów nad działką nr [...]" będącą jej własnością. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje zatem legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W świetle powyższych kryteriów skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] października 2021 r. utrzymująca w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] sierpnia 2021 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w J. z [...] grudnia 1995 r. pozwolającej na użytkowanie części usługowej budynku mieszkalno - usługowego przy ul. [...] w P. Zaznaczyć na wstępie trzeba, że postępowanie w niniejszej sprawie toczyło się w trybie nadzwyczajnym, to jest w trybie stwierdzenia nieważności decyzji, którego istotą jest wyłącznie ustalenie, czy badana decyzja jest dotknięta którąś z wad kwalifikowanych wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Jest to instytucja szczególna, godzącą w zasadę trwałości decyzji, zatem istnienie przesłanki do stwierdzenia nieważności musi być oczywiste i oczywistość tę organ ma obowiązek wykazać. Wady decyzji wymienione w art. 156 § 1 pkt 1- 7 k.p.a. mają wprawdzie w przeważającej mierze charakter materialnoprawny, niemniej możliwe są przypadki, w których w sposób kwalifikowany naruszono przepisy postępowania. W każdej sytuacji ich wystąpienie powoduje, że powstaje albo stosunek prawny ułomny, albo w ogóle się nie nawiązuje. Wady tkwią w samej decyzji i wiążą się z naruszeniem elementów stosunku prawnego, w wyniku czego albo dochodzi do nieprawidłowych skutków prawnych, albo do prawnej bezskuteczności decyzji administracyjnej. Przesłanki stwierdzenia nieważności z racji ich wyczerpującego wyliczenia nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej, a więc powinny być interpretowane dosłownie, a nawet ścieśniająco. Ponadto, dla oceny ich zaistnienia decydujący jest stan prawny i faktyczny ustalony na dzień wydania weryfikowanej decyzji. W świetle zarzutów skargi podkreślić również trzeba, że w postępowaniu nieważnościowym organ opiera się – co do zasady – na dowodach zgromadzonych w postępowaniu zwyczajnym. Jedną z podstaw stwierdzenia nieważności aktu administracyjnego, wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest rażące naruszenie prawa. Przesłanka ta zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy jednocześnie charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja ta nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Obowiązkiem organu, badającego decyzję w omawianym trybie jest zatem wyraźne wykazanie, jaki konkretny przepis został naruszony i dlaczego naruszenie to organ ocenił jako rażące, bądź jednoznaczne wykazanie, że przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji nie zachodzą. W świetle powyższych kryteriów stanowisko GINB o braku podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w J. z [...] grudnia 1995 r. udzielającej pozwolenia na użytkowanie części usługowej opisanego budynku przy ul. [...] w P. należy podzielić. Przede wszystkim wskazać trzeba, że decyzja z [...] grudnia 1995 r., której stwierdzenia nieważności domaga się skarżąca zapadła w konsekwencji nałożenia na inwestorów– w trybie art. 55 ust. 1 pkt 2 Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414) - obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie decyzją z[...] sierpnia 1995 r. zmieniającej decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w J. z [...] lipca 1995 r. nakazującą m.in. wyłączenie z użytkowania segment opisanego budynku i rozbiórkę przyłącza kanalizacyjnego. Jak słusznie zaznaczył organ oba ww. rozstrzygnięcia pozostają w obrocie prawnym, co oznacza, że są wiążące. Stosownie do art. 55 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego - w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania badanej decyzji - uzyskanie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego jest wymagane, jeżeli właściwy organ stwierdził, że zgłoszony przez inwestora obiekt budowlany został wykonany z naruszeniem warunków, określonych w pozwoleniu na budowę. Taka sytuacja miała miejsce w postępowaniu zwyczajnym, bowiem organ powiatowy ustalił, że inwestorzy wykonali przyłącze kanalizacyjne zamiast zbiornika bezodpływowego przewidzianego w planie realizacyjnym objętym załącznikiem nr 1 zatwierdzonym decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w J. z [...] marca 1993 r., Nr [...] udzielającą pozwolenia na budowę części inwestycji tj. jednego segmentu na działce nr [...] w P. przy ul. [...] i [...]. Powyższe okoliczności zostały ujawnione w wyniku kontroli uruchomionej zawiadomieniem z 11 października 1994 r. D. i J. J. o zakończeniu robót dotyczących opisanego segmentu w części usługowej. Ponadto, co również wymaga podkreślenia, badana decyzja została wydana po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli, o której mowa w art. 59 ust. 1 ww. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414), zgodnie z którym właściwy organ wydaje pozwolenie na użytkowanie obiektu budowlanego po protokolarnym stwierdzeniu na miejscu budowy, zgodności wykonania obiektu z warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu oraz warunkami pozwolenia na budowę, uporządkowania terenu budowy. Podczas ww. kontroli nie stwierdzono odstępstw od zatwierdzonego ww. decyzją projektu budowlanego i pozwolenia na budowę – co wymaga podkreślenia – jedynie w części zgłoszonej do użytkowania. Zostały również spełnione warunki określone w art. 57 ust. 1 cyt. ustawy. Do wniosku o wydanie decyzji pozwalającej na użytkowanie dołączono dziennik budowy, oświadczenie S.M. (upr. Nr [...]) o zgodności wykonania obiektu zgodnie z projektem budowlanym i sztuką budowlaną, protokoły skuteczności ochrony przeciwpożarowej, protokół z usług kominiarskich, jak i protokoły dotyczące przyłączy wodociągowego, gazowego, elektrycznego, inwentaryzację geodezyjną powykonawczą. Ponadto o zakończeniu budowy tej części obiektu w części usługowej zostały zawiadomione organy wskazane w art. 56 Prawa budowlanego (Rejonowa Straż Pożarną, Państwowy Terenowy Inspektor Sanitarny, Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska, Państwowa Inspekcja Pracy), które nie zgłosiły sprzeciwu ani uwag. Rację ma organ również co do tego, skoro – jak już wyżej podkreślono – weryfikacji badanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji dokonuje się w stanie prawnym i w okolicznościach faktycznych ustalonych w dacie jej wydania, że wznowienie znaków granicznych i dowody przedstawione przez skarżącą w tym zakresie nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Kończąc Sąd wskazuje jedynie ubocznie, że nawet gdyby istniały podstawy do stwierdzenia nieważności badanej decyzji, to w świetle art. 59 h Prawa budowlanego wprowadzonego nowelą z 13.02.2020 r. nie jest możliwe stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, po upływie 5 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna. W takim przypadku organ mógłby wydać wyłącznie decyzję stwierdzającą, że decyzja o pozwoleniu na użytkowanie została wydana z naruszeniem prawa. Z podanych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a, skargę oddalił.