VII SA/Wa 160/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Asesor WSA Dariusz Turek (spr.), Protokolant Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi J. G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2005 r. znak [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji oraz postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2004 r. znak [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata T. L. ze Spółki Prawniczej [...] przy ul. [...] W. tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 250 zł (dwieście pięćdziesiąt złotych), oraz kwotę 55 zł (pięćdziesiąt pięć złotych) tytułem 22% podatku od towarów i usług łącznie kwotę 305 zł (trzysta pięć złotych). [...] Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w R. Inspektorat w L. zgłosił do organów nadzoru budowlanego wykonanie samowoli budowlanej w postaci budowli hydrotechnicznej piętrzącej wodę na potoku T. w miejscowości B. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2004 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po przeprowadzeniu rozprawy administracyjnej, wstrzymał roboty budowlane i nałożył obowiązek na inwestora J.G. przedłożenia dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118), dalej jako Prawo budowlane. W uzasadnieniu wskazano, iż inwestor wykonał obiekt hydrotechniczny wymagający pozwolenia na budowę bez stosownego pozwolenia, zatem organ wezwał do przedłożenia dokumentów w celu ustalenia możliwości legalizacji obiektu. Decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał J.G. rozbiórkę wybudowanego bez wymaganego prawem pozwolenia budowlanego obiektu hydrotechnicznego usytuowanego na działce nr ewidencyjny [...] na potoku T. stanowiącego część siłowni wodnej składającego się z ujęcia wody, przepustów, betonowego kanału dla planowanej turbiny wodnej, betonowych płyt stanowiących umocnienie dna potoku oraz obiektu budowlanego o ścianach z blachy stanowiącego zaplecze techniczne. W uzasadnieniu stwierdzono, iż prace budowlane przy obiekcie hydrotechnicznym trwały od 1994 r., a ostatnie prace wykonano w 2003 r. W ocenie organu siłownia wodna zgodnie z par. 4 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, zasobów naturalnych i Leśnictwa z dnia 20 grudnia 1996 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane gospodarki wodnej i ich usytuowanie ( Dz. U. Nr 207, poz. 111), dalej jako rozporządzenie, jest obiektem budowlanym i wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. W stosunku do obiektów wybudowanych bez pozwolenia stosuje się przepisy art. 48 i 49 Prawa budowlanego. W związku z niewykonaniem obowiązku przedłożenia dokumentów w celu legalizacji obiektu uznano, iż obiekt należy rozebrać. Od powyższej decyzji odwołał się inwestor stwierdzając, iż obiekt nie jest obiektem hydrotechnicznym i nie może stać się częścią siłowni wodnej, chociażby dlatego że spiętrzenie wody jest za małe do stworzenia siłowni wodnej. Obiekt wykonany z blachy został postawiony bez fundamentów i stanowi inspekt roślinny, w którym rosną pomidory. Ponadto wskazał, iż od wielu lat prowadzi roboty umocnienia brzegu potoku oraz remontu progu wodnego. O faktach tych informował władze, które temu się nie sprzeciwiały. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2005 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej nakazu rozbiórki obiektu z blach stanowiącego zaplecze techniczne przyszłej siłowni i w tym zakresie postępowanie umorzył, w pozostałej części utrzymał w mocy w/w decyzję. W uzasadnieniu stwierdzono, iż obiekt z blach nie stanowi zaplecza technicznego siłowni, gdyż wykorzystywany jest jako inspekt warzywny. W pozostałym zakresie obiekty zostały wybudowane bez pozwolenia na budowę. Inwestor chcąc zalegalizować wybudowanie obiektów, winien przedłożyć stosowne dokumenty, do czego został wezwany. Niewywiązanie się z tego obowiązku powoduje wydanie nakazu rozbiórki. Ponadto stwierdzono, iż organ pierwszej instancji powołał podstawę prawną z art. 48 Prawa budowlanego, natomiast prawidłowo winien był powołać art. 49b Prawa budowlanego. Zauważono jednak, iż jest to uchybienie nie mające istotnego znaczenia dla wyniku sprawy. W skardze inwestor stwierdził, iż wszelkie działania podejmowane przy budowie miały na celu odtworzenie stanu, który istniał przez wiele lat, tak było z odtworzeniem progu wodnego, jak i z budową koła wodnego. Ponadto jego budowa miała stanowić atrakcję turystyczną, a nie siłownię wodną w poważnym rozmiarze. Prace prowadził od 1990 r. i były one konsultowane z właściwymi organami, które nie zgłaszały sprzeciwu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. Zgodnie z art. 134 § 1 w/w ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn, niż w niej podniesione. Należy stwierdzić, że niezależnie od treści skargi, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. art. 134 cytowanej wyżej ustawy, obowiązkiem Sądu było zbadanie m.in. materialnoprawnej podstawy zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji I instancji. W/w decyzje zapadły w związku z ostatecznym postanowieniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2004 r., nakładającym obowiązek na inwestora J.G. przedłożenia dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 135 w/w ustawy, sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia - Sąd obowiązany był również zbadać podstawę prawną tego postanowienia. Wszystkie wymienione wyżej akty administracyjne, które zostały wydane w niniejszej sprawie, opierały się bezpośrednio lub pośrednio na przepisach art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b i art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118). Wyrokiem z dnia 20 grudnia 2007r. w sprawie o sygn. akt P 37/06 Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b i art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 i Nr 170, poz. 1217 oraz z 2007r. Nr 88, poz. 587, Nr 99, poz. 665 i Nr 127, poz. 880), w częściach obejmujących wyrażenie "w dniu wszczęcia postępowania", są niezgodne z wynikającą z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadą sprawiedliwości społecznej oraz z art. 32 ust. 1 Konstytucji. W/w wyrok został opublikowany w Dzienniku Ustaw z 2007r. Nr 247, poz. 1844 i wszedł w życie w dniu 29 grudnia 2007r. Wymieniona wyżej okoliczność pozostaje nie bez znaczenia dla wyniku toczącego się w niniejszej sprawie postępowania sądowoadministracyjnego. Zgodnie z art. 190 ust. 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z konstytucją aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia, na zasadach i w trybie określonym dla danego postępowania. W/w przepis Konstytucji wprowadza zasadę wzruszalności orzeczeń, rozstrzygnięć i decyzji wydanych na podstawie aktów normatywnych uznanych za sprzeczne z Konstytucją. Nie stają się one nieważne z mocy prawa, a konieczne jest dopiero przeprowadzenie odpowiedniego postępowania, by uzyskać uchylenie, zmianę lub unieważnienie (por. Bogusław Banaszak "Prawo konstytucyjne", Wyd. C.H. Beck, 1999r., str. 116 - 117). W odniesieniu do decyzji i postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym właściwy tryb ich eliminowania z obrotu prawnego - w razie orzeczenia niezgodności z Konstytucją przepisu, na podstawie którego decyzja, czy postanowienie zostały wydane - normuje art. 145a § 1 Kpa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Katowicach z dnia 24 czerwca 2002r., sygn. akt II SA/Ka 2164/00, publ. LexPolonica nr 357208). Przepis ten stanowi, iż można żądać wznowienia postępowania również w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego, na podstawie którego została wydana decyzja, z Konstytucją. Tak więc wydanie przez Trybunał Konstytucyjny orzeczenia o niekonstytucyjności podstawy prawnej decyzji lub postanowienia, zgodnie z art. 145a § 1 Kpa, stanowi przesłankę do wznowienia postępowania administracyjnego. Zgodnie zaś z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi decyzja lub postanowienie podlegają uchyleniu, jeżeli Sąd stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Jak wynika z akt sprawy, przeprowadzone przez organy nadzoru budowlanego obu instancji postępowanie administracyjne, dotyczące zrealizowanej samowoli budowlanej w postaci budowli hydrotechnicznej piętrzącej wodę na potoku T. w miejscowości B., toczyło się w oparciu o art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b i ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118). Następnie wyrokiem z dnia 20 grudnia 2007r. Trybunał Konstytucyjny uznał w/w przepisy za niekonstytucyjne w częściach obejmujących wyrażenie "w dniu wszczęcia postępowania". Wymieniona wyżej okoliczność powoduje, że została spełniona dyspozycja art. 145a § 1 Kpa i dlatego zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji oraz postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2004 r. podlegają wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Ponadto organ drugiej instancji uznał, iż roboty budowlane przy wykonaniu obiektu stanowią pracę w rozumieniu art. 49b Prawa budowlanego, czyli nie wymagają pozwolenia na budowę, lecz zgłoszenia zamiaru budowlanego. Uznał zatem, iż organ pierwszej instancji powołując się na przepis art. 48 Prawa budowlanego podał błędną podstawę prawną. Jednakże w uzasadnieniu brak jest wskazania okoliczności, które legły u podstaw takiego twierdzenia. Stanowi to naruszenie art. 107 kpa, w którym nakłada on na organ obowiązek wyjaśnienia podstawy prawej rozstrzygnięcia. W dalszym postępowaniu organ winien zatem ponownie przeprowadzić postępowanie legalizacyjne z uwzględnieniem treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007r., sygn. akt P 37/06. Ustalenia te winny być dokonane z uwzględnieniem wymogów postępowania administracyjnego określonych w art. 7, 77 i 80 Kpa oraz nowego brzmienia art. 48 ust.2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 i Nr 170, poz. 1217 oraz z 2007r. Nr 88, poz. 587, Nr 99, poz. 665 i Nr 127, poz. 880). Ponadto sąd zwraca uwagę, iż w przedmiotowej sprawie warte rozważenia jest również orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 października 2006 r., sygn. akt P27/05. w wyroku tym orzeczono, iż art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718) w zakresie, w jakim wyłącza stosowanie art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126, Nr 109, poz. 1157 i Nr 120, poz. 1268, z 2001 r. Nr 5, poz. 42, Nr 100, poz. 1085, Nr 110, poz. 1190, Nr 115, poz. 1229, Nr 129, poz. 1439 i Nr 154, poz. 1800 oraz z 2002 r. Nr 74, poz. 676), w brzmieniu obowiązującym do dnia 10 lipca 2003 r., do budowy obiektu budowlanego lub jego części, mimo że pięcioletni termin od zakończenia budowy upłynął do dnia 10 lipca 2003 r., jest niezgodny z art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz nie jest niezgodny z art. 2 Konstytucji.Art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz. 888) w zakresie, w jakim wyłącza stosowanie art. 49 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym do dnia 10 lipca 2003 r., do budowy obiektu budowlanego lub jego części, mimo że pięcioletni termin od zakończenia budowy upłynął do dnia 10 lipca 2003 r., jest niezgodny z art. 32 Konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 2 Konstytucji. W związku z powyższym, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. W pkt II wyroku orzeczono na podstawie art. 152 w/w ustawy.