VII SA/Wa 160/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Sędzia WSA Magdalena Maliszewska, Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Protokolant ref. staż. Bartłomiej Grzybowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi E. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2011r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego E. K. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. decyzją z dnia [...] września 2011 r. nr 133/2011 na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej kpa oraz art. 83 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) umorzył postępowanie administracyjne wszczęte na wniosek E. K. w sprawie budowy budynku gospodarczego na działce numer ewidencyjny [...], położonej w miejscowości U., gmina O., powiat o. realizowanego przez E.i Z. B., jako bezprzedmiotowe. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ wskazał, że w wyniku postępowania wyjaśniającego i przeprowadzonych przez pracowników Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w O. w dniu 9 września 2011 r. czynności kontrolnych na działce nr ew. [...], położonej w miejscowości U., gmina O. ustalono, że na ww. działce E. i Z. B. realizują roboty budowlane przy budowie budynku gospodarczego i budynku mieszkalnego jednorodzinnego, na podstawie zatwierdzonego projektu budowlanego i ostatecznej decyzji Starosty O. z dnia [...] czerwca 2011 r. Nr [...], znak: [...]. W wyniku przeprowadzonych oględzin w sprawie budynku gospodarczego ustalono, iż na fundamentach betonowych wymurowano ściany przyziemia ( parter), na ścianach wykonano wieńce żelbetonowe oraz strop żelbetonowy nad pomieszczeniem gospodarczym, w dalszej części budynku (wiata) wykonano słup żelbetonowy i fundament betonowy nad projektowaną ścianę. Budynek murowany o wymiarach zewnętrznych 7,50m/12,0 m z wiatą o wymiarach zewnętrznych 3,0m/7,50m, usytuowano w projektowanej odległości 3,0 m, od granicy działki sąsiedniej oznaczonej nr ew. [...], stanowiącej współwłasność E. K. i S. K. W toku postępowania wyjaśniającego ustalono również, że inwestorzy posiadają szkic wytyczenia budynku mieszkalnego i budynku gospodarczego, zgodnie z ww. pozwoleniem na budowę, sporządzony przez uprawnionego geodetę. Położenie na gruncie budynku gospodarczego, wytyczył uprawniony geodeta, co potwierdzono wpisem do dziennika budowy dnia 15 lipca 2011 r. W świetle powyższego organ I instancji stwierdził, że budowa budynku gospodarczego realizowana jest zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym i warunkami udzielonego pozwolenia na budowę z dnia [...] czerwca 2011 r. Organ I instancji zaznaczył, że E. K. w piśmie wszczynającym postępowanie wskazywał, że przedmiotowy budynek gospodarczy usytuowany jest w odległości mniejszej aniżeli 3 m od granicy działki. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. w uzasadnieniu decyzji podkreślił, że sporny budynek usytuowano zgodnie z projektem zagospodarowania działki stanowiącym integralną część zatwierdzonego projektu budowlanego tj. 3 m od granicy działki. Powyższe zostało potwierdzone wpisem do dziennika budowy i szkicem z wytyczenia z dnia 15 lipca 2011 r. Zdaniem organu I instancji, ustalony stan faktyczny, nie daje podstaw do zastosowania przepisów art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. uznał, że w niniejszej sprawie zasadne jest wydanie decyzji na podstawie art. 105 § 1 kpa. W wyniku rozpoznania odwołania E. K., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy powyższą decyzję. Na wstępie uzasadnienia decyzji organ II instancji zaznaczył, że przedmiotowe postępowanie prowadzone w ramach nadzoru dotyczy zgodności realizacji inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczego, na działce nr ew. [...], położonej w miejscowości U., gmina O., zrealizowanego przez E. i Z. B. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że z przedłożonych dokumentów, jak i dokonanych oględzin budynku wynika, że przedmiotowy budynek gospodarczy jest realizowany na podstawie decyzji Starosty O. z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowany i zezwalającej na budowę budynku mieszkalnego (obiekt kategorii I), na budowę budynku gospodarczego (obiekt kategorii III) na działce nr ew. [...] w miejscowości U., gm. O., stanowiącej własność E. i Z. B.. Organ II instancji podkreślił, że powyższa decyzja nie została uchylona pozostaje w obiegu prawnym. Ponadto dodał, że organy nadzoru budowlanego nie mają kompetencji do oceny prawidłowości i legalności decyzji wydawanych przez organy architektoniczno-budowlane, a jedynie do oceny zgodności wykonanych robót budowlanych z zatwierdzoną dokumentacją. Następnie organ odwoławczy zaznaczył, że ze szkicu budynku mieszkalnego i gospodarczego stanowiącego załącznik do ww. decyzji Starosty O. sporządzonego przez uprawnionego geodetę, budynek gospodarczy winien być usytuowany w odległości 3,00 m od sąsiedniej działki nr ew. [...]. Podał, że jak wynika z protokołu oględzin z dnia 9 września 2011 r. omawiany budynek gospodarczy zlokalizowany został w projektowanej odległości od działki S. i E. K.. W związku z powyższym w ocenie organu II instancji, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. zasadnie umorzył postępowanie w przedmiotowej sprawie, bowiem omawiany budynek realizowany jest legalnie na podstawie pozwolenia na budowę i zlokalizowany został zgodnie z zatwierdzoną dokumentacją projektową, przy zachowaniu odległości w niej określonych. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił także, że przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tj. Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.) stanowiące o zachowaniu odległości budynku od granicy działki budowlanej nie znajdują zastosowania w przedmiotowej sprawie. Zakres przedmiotowy ww. rozporządzenia został określony w § 1 rozporządzenia. Zgodnie z którym ograniczenia wynikające w przepisów ww. rozporządzenia dotyczą wyłącznie odległości budynku na działce budowlanej od granicy z sąsiednią działką budowlaną. Wskazał, że z projektu zagospodarowania działki stanowiącej załącznik do ww. decyzji Starosty O. jak i wypisu z rejestru gruntów wynika, że działka nr ew. [...], stanowiąca własność skarżącego jest oznaczona symbolem LS V i LS VI (lasy i grunty leśne). Zatem w przedmiotowej sprawie nie ma zastosowania ww. rozporządzenie jak i odległości w nim oznaczone. Dodatkowo organ odwoławczy zauważył, że skoro brak jest obszaru oddziaływania przedmiotowego budynku na działkę skarżącego wątpliwym jest fakt uznania go za stronę omawianego postępowania. Z tych względów w ocenie organu II instancji zasadnym wydaje się umorzenie postępowania jako wszczętego na wniosek podmiotu do tego nieuprawnionego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniósł E. K. wnosząc o jej uchylenie oraz decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] września 2011 r. oraz o zasądzenie kosztów według norm przepisanych. Decyzjom zarzucił : 1) naruszenie art. 5 i 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, jak również przepisów Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., nr 75, poz. 690 ze zm.) poprzez ich niezastosowanie pomimo, iż z aktualnego planu zagospodarowania przestrzennego wynika, iż działka stanowiąca współwłasność E. K. oraz S. K. na wysokości prowadzonych prac budowlanych jest działką budowlaną, 2) naruszenie przepisów postępowania administracyjnego poprzez zaniechanie zbadania wszelkich okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, w takim zakresie w jakim organ administracji pominął w zupełności fakt prowadzonego postępowania rozgraniczeniowego prowadzonego m.in. na działkach objętych niniejszym postępowaniem, 3) brak wyjaśnienia sprzeczności w zakresie zgodności wykonanych robót budowlanych z treścią pozwolenia na budowę w takim kształcie w jakim organy zaniechały dokonania wyliczenia odległości budowli od granicy przedmiotowych działek, w szczególności z uwagi na brak możliwości podjęcia tego rodzaju działań w dniu kontroli w związku z brakiem jakichkolwiek znaków granicznych dzielących przedmiotowe działki, 4) naruszenie przepisów postępowania administracyjnego poprzez dokonanie czynności oględzin miejsca pod nieobecność skarżącego pomimo, iż w sposób dostateczny usprawiedliwił on swoją nieobecność załączając stosowną dokumentację wnosząc jednocześnie o zmianę terminu czynności wskazując, iż chce uczestniczyć w czynnościach na gruncie, 5) błąd w ustaleniach faktycznych, który stanowił podstawę wydania skarżonych decyzji polegający na uznaniu, iż budynek wznoszony na nieruchomości małżonków B. wznoszony jest zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa budowlanego podczas, gdy prawidłowa ocena faktycznego stanu prowadzi do wniosków zupełnie odmiennych. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał argumentację wyrażoną w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. - zwanej dalej p.p.s.a.). W sprawie niniejszej tego rodzaju uchybienia wystąpiły co czyni skargę uzasadnioną. W ocenie Sądu, decyzja została podjęta z naruszeniem przepisów postępowania - art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 79 § 2 k.p.a., które mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Powyższe przepisy nakładają na organy administracji obowiązek wyczerpującego zebrania dowodów w sprawie oraz umożliwienie stronie branie czynnego udziału w trakcie przeprowadzanego dowodu, w tym dowodu z oględzin. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów naruszenia przepisów postepowania ,które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy należy podzielić twierdzenia skargi o naruszeniu przez organ I instancji art. 79 kpa i zaakceptowaniu tego błędu, pomimo zarzutu odwołania przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Nie ulega wątpliwości, iż organ winien prowadzić dowód z oględzin w taki sposób, by umożliwić zainteresowanym czynny udział w przeprowadzeniu dowodu i zgodnie z dyspozycją art. 79 § 2 k.p.a. Art. 79 k.p.a. gwarantuje stronie prawo udziału w przeprowadzeniu dowodu, co winno być przestrzegane przez organy administracji. Zachowanie wymagań określonych w art. 79 k.p.a. jest bezwzględnym obowiązkiem organu administracji publicznej niezależnie od wagi i treści przeprowadzonego dowodu. Naruszenie tego obowiązku stanowi naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Pismem z dnia 29 sierpnia 2011r. Powiatowy Inspektor nadzoru Budowlanego w O. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie budynku gospodarczego położonego na działce nr ew. [...] w miejscowości U. gmina O. Jednocześnie zawiadomił o przeprowadzeniu w dniu 9 września 2011r. o godzinie 10 00 oględzin przedmiotowego obiektu. Pismem złożonym w organie w dniu 31 sierpnia 2011r. K. K., działająca na podstawie pełnomocnictwa notarialnie poświadczonego z dnia 8 lutego 2011r., w imieniu swojego męża E. K. wniosła o zmianę terminu oględzin i wyznaczenie kolejnego terminu po 22 września 2011r., z uwagi na fakt przebywania męża na wcześniej zaplanowanym pobycie sanatoryjnym. Do pisma dołączyła zaświadczenie z dnia 31 sierpnia 2011r. dotyczące pobytu w sanatorium E. K. oraz pełnomocnictwo. Oględziny zostały przeprowadzone w dniu 9 września 2011r. pod nieobecność E. K. , a jak wynika z zapisów protokołu obecny Ł. K. nie posiadał stosownego upoważnienia udzielonego przez ojca E. K. Na podstawie przeprowadzonych oględzin organ ustalił, iż przedmiotowy budynek gospodarczy jest realizowany na podstawie decyzji S. O. z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowany i zezwalającej na budowę budynku mieszkalnego (obiekt kategorii I), na budowę budynku gospodarczego (obiekt kategorii III) na działce nr ew. [...] w miejscowości U., gm. O., stanowiącej własność E. i Z. B. Nadto ze szkicu budynku mieszkalnego i gospodarczego stanowiącego załącznik do ww. decyzji Starosty O. sporządzonego przez uprawnionego geodetę, wynika, iż budynek gospodarczy winien być usytuowany w odległości 3,00 m od sąsiedniej działki nr ew. [...] . i został w projektowanej odległości od działki S. i E. K. zlokalizowany. Zauważyć należy, iż tak przeprowadzony dowód narusza także zasadę zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu na każdym jego etapie, zwłaszcza, iż E. K. kwestionuje ustalenia organów nadzoru budowlanego zarówno na etapie odwołania jak i skargi kierowanej do Sądu. Organ który wadliwie wypełnia obowiązek, o którym stanowi art. 79 § 1 k.p.a. narusza przepisy postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to bowiem, że okoliczność faktyczna, której ma służyć taki dowód, nie może zostać uznana za udowodnioną. Należy także podkreślić, że naruszenia art. 79 § 1 k.p.a. nie konwaliduje ewentualne późniejsze zapoznanie strony z treścią protokołu oględzin lecz bez zapewnienia stronie udziału w tej czynności procesowej. Stąd taki dowód należy powtórzyć, ponieważ naruszenie przez właściwy organ nałożonych obowiązków z art. 79 k.p.a. jest także naruszeniem zasady czynnego udziału strony w postępowaniu świetle art. 10 § 1 k.p.a. strona ma bezwzględne prawo uczestniczyć w oględzinach. Rzeczą organów prowadzących postępowanie będzie także jednoznaczne ustalenie charakteru działki o nr ew. [...] ( stanowiącej współwłasność skarżącego) leżącej w bezpośrednim sąsiedztwie kontrolowanej inwestycji, w kontekście sposobu jej użytkowania wynikającego z planu zagospodarowania przestrzennego i rejestru gruntów, bowiem z twierdzeń skarżącego , na potwierdzenie których przedłożono Sądowi kopię opinii biegłego sądowego sporządzonej na potrzeby Sądu Rejonowego w O. w sprawie I Ns [...] , wynika, iż część działki nr ew [...] stanowi tereny zabudowy mieszkaniowej o funkcjach mieszanych- zabudowa zagrodowa jednorodzinna z towarzyszącą funkcja usług nieuciążliwą. Dopiero wyjaśnienie tej kwestii pozwoli organom na jednoznaczne stwierdzenie czy w sprawie będą miały zastosowanie przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tj. Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.). W świetle stwierdzonych przez Sąd uchybień w zakresie przeprowadzonego przez organy postępowania za przedwczesne należy uznać także twierdzenia organu odwoławczego o barku przymiotu strony E. K. w niniejszym postępowaniu w rozumieniu art. 28 kpa. Wobec poczynionych ustaleń, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. Nr 153, poz. 1271) orzekł jak w pkt I i II sentencji. Rozstrzygniecie o kosztach zostało oparte na treści art. 200 przywołanej ustawy.