VII SA/Wa 160/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, , Sędzia WSA Izabela Ostrowska ( spr.), Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Protokolant spec. Joanna Piątek-Macugowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. – dalej jako "k.p.a.") oraz na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania K. K. (dalej jako "skarżąca") od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego [...] z dnia [...] września 2015 r. nr [...] nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego o funkcji gospodarczej zrealizowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę o wym. 12 m x 8,30 m oraz 3,7m x 5,2 m usytuowanego na działce nr ew. [...] (dawniej nr ew. [...]) we wsi [...], gm. [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że podczas czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu [...] października 2010 r. inspektorzy powiatowego organu nadzoru budowlanego przeprowadzili oględziny na nieruchomości nr ew. [...] we wsi [...], gm. [...], podczas których ustalono, iż na działce istnieje budynek konstrukcji drewnianej parterowy, na fundamentach z bloczków betonowych, podwaliny z izolacji z papy, ściany zewnętrzne obite papą. Obiekt posiada instalację elektryczną. Roboty budowlane przy budowie obiektu rozpoczęto przed 1995 r. Inwestor – K. K. posiada zgłoszenie robót niewymagających pozwolenia na budowę złożone do Starosty [...] w dniu [...] grudnia 2009 r. obejmujące wykonanie nowego pokrycia, zamontowania rynien i rur spustowych oraz wstawienie okien z PCV, od którego nie został wniesiony sprzeciw. Podczas kontroli ustalono ponadto, że roboty budowlane są na etapie stanu surowego zamkniętego. Użyte materiały budowlane są nowe. Postanowieniem Nr [...]z dnia [...] listopada 2010 r. organ powiatowy wstrzymał K. K. prowadzenie robót budowlanych przy budowie obiektu oraz nałożył obowiązek dostarczenia w terminie 90 dni stosownej dokumentacji wymaganej art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego. W dniu [...] lutego 2011 r. złożono 4 egzemplarze projektu budowlanego budynku gospodarczego, oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, decyzję nr [...] z dnia [...] lutego 2011 r. Wójta Gminy [...] zezwalającą na lokalizację zjazdu na drogę publiczną. W dalszej kolejności wezwaniem z dnia [...] lutego 2011 r. zobowiązano skarżącą do przedłożenia ostatecznej decyzji Wójta Gminy [...] ustalającej warunki zabudowy. Postanowieniem z dnia [...] marca 2011 r. nr [...]Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] na wniosek skarżącej zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne prowadzone w ww. sprawie do czasu wydania ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy. W dniu [...] kwietnia 2015 r. do organu I instancji wpłynęło pismo Urzędu Gminy [...]wraz z decyzją Wójta Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2014 r., Nr [...] umarzającą postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz rozbudowie budynku mieszkalnego i budynku gospodarczego na działce nr ew. [...] we wsi [...], gm. [...]. Postanowieniem Nr [...] z dnia [...] czerwca 2015r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] podjął zawieszone postępowanie, a następnie decyzją z dnia [...] września 2015 r. nr [...] nakazał K. K. rozbiórkę obiektu budowlanego o funkcji gospodarczej zrealizowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę o wym. 12m x 8,30 m oraz 3,7m x 5,2 m usytuowanego na działce nr ew. [...] (dawniej nr ew. [...]) we wsi [...], gm. [...]. W ocenie organu I instancji z dużym prawdopodobieństwem został rozebrany stary budynek, a rozpoczęta została budowa obiektu budowlanego, który miał pełnić funkcję mieszkalną/rekreacyjną. Dokonane natomiast uprzednie zgłoszenie zamiaru wykonania prac niewymagających pozwolenia na budowę nie wywołało skutków prawnych, bowiem budynek, na którym skarżąca planowała wykonanie prac, nie został w ocenie organu ukończony i był cały czas w budowie. Organ I instancji wskazał ponadto, że Dyrektor [...] Parku Narodowego odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach, a orzeczenie to zostało utrzymane w mocy postanowieniem Ministra Środowiska z dnia [...] sierpnia 2011 r. Powyższe orzeczenia były przedmiotem kontroli sądów administracyjnych zarówno I jak i II instancji, które uznając prawidłowość rozstrzygnięć organów administracji wskazały, że teren objęty granicami inwestycji położony jest w strefie ochrony krajobrazowej Parku Narodowego i jednocześnie w granicach Obszaru Specjalnej Ochrony Ptaków oraz Siedlisk Natura 2000, co powoduje określone ograniczenia inwestycyjne wynikające z art. 15 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody. Powyższe było podstawą wydania przez Wójta Gminy [...] decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Organ I instancji uznał, że skarżąca nie dostarczyła dokumentacji, do złożenia której została zobowiązana postanowieniem z dnia [...] listopada 2010 r., w związku z tym zobligowany był nakazać rozbiórkę samowolnie zrealizowanego budynku. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła K. K., wnosząc o jej uchylenie. Skarżąca podniosła, że budynek został wybudowany w latach 40-tych XX w. i zmodernizowany przed 1995 r. przez poprzedniego właściciela. Fakt, że nie został on naniesiony na mapę zasadniczą stanowi niedopatrzenie organów i nie przesądza, że budynek nie został ukończony. Zdaniem skarżącej budynek został wybudowany i ukończony, a na skutek upływu czasu i eksploatacji koniecznym stało się wykonanie prac remontowych. Ponadto, w ocenie skarżącej, ewentualny nakaz rozbiórki mógłby dotyczyć jedynie tej części prac, które zostały wykonane w 2010 r. i co do których powinno zostać wydane pozwolenie na ich wykonanie. Po rozpatrzeniu odwołania [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy wskazał, że podziela ustalenia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] w zakresie uznania, że pierwotny budynek stodoły jest przebudowywany na cele mieszkalne. W ocenie organu odwoławczego zgromadzona dokumentacja wskazuje, że istniejący od lat 40-tych XX w. budynek stodoły został rozebrany i przebudowany oraz przekształcono jego funkcję na mieszkalno-rekreacyjną. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał ponadto, że organ I instancji zasadnie zastosował przepisy Prawa budowlanego z 1994 r., bowiem pierwotny budynek stodoły powstały w ubiegłym wieku, został następnie przebudowany po 1995 r., lecz jego stan określono na surowy zamknięty, zatem roboty budowlane nie zostały zakończone. W ocenie organu odwoławczego postanowienie nakazujące rozbiórkę budynku gospodarczego, z uwagi na brak przedłożenia dokumentacji nałożonej postanowieniem Nr [...], było prawidłowe. Skarżąca nie przedłożyła bowiem ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, gdyż Wójt Gminy [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] umorzył postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego i budynku gospodarczego oraz rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego i budynku gospodarczego na działce nr ew. [...] we wsi [...], z uwagi na odmowę uzgodnienia warunków zabudowy prze Dyrektora [...] Parku Narodowego. Organ odwoławczy podniósł ponadto, że zgłoszenie robót niewymagających pozwolenia na budowę z 2009 r. nie wywołuje skutków prawnych, ponieważ nie ma możliwości zgłoszenia robót budowlanych w obiekcie budowlanych, którego budowa nie została zakończona. Skargę na powyższą decyzję złożyła K. K. wnosząc o jej uchylenie i uchylenie decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania tj. art. 6, 7, 8, 11, 15, 77 § 1 i 80 k.p.a. oraz prawa materialnego tj. art. 48 ust. 1 i 4 ustawy Prawo budowalne poprzez nakazanie rozbiórki całego obiektu budowlanego, pomimo że obiekt gospodarczy został pobudowany w latach 40-tych XX w. zgodnie z ówcześnie obowiązującymi przepisami, a skarżąca dokonała na podstawie odpowiedniego zgłoszenia jedynie remontów w tym budynku, oraz uznanie, że do realizacji prac wykonywanych na budynku było wymagane pozwolenie na budowę, a nie zgłoszenie, które skarżąca złożyła w dniu [...] grudnia 2009 r. Skarżąca wskazała, że przedmiotowy budynek został wybudowany w latach 40 XX wieku, a jego budowa zakończyła się przed 1995 rokiem. Budynek ten wymagał przeprowadzenia koniecznych prac tak, aby nie utracił swojego przeznaczenia gospodarczego i nie stanowił zagrożenia dla otoczenia, dlatego skarżąca w dniu [...] grudnia 2009 r. zgłosiła zamiar wykonania robót niewymagających pozwolenia na budowę. Prace zostały rozpoczęte po upływie terminu do wniesienia sprzeciwu od zgłoszenia. Skarżąca zarzuciła, że organ odwoławczy nie rozpatrzył w sposób kompleksowy sprawy, bowiem nie odniósł się do zarzutów podniesionych w odwołaniu oraz nie wyjaśnił skarżącej zasadności przesłanek, którymi kierował się przy wydawaniu rozstrzygnięcia. Ponadto organ działał w sposób niebudzący zaufania do władzy publicznej, bowiem uznał, że dokonane przez skarżącą zgłoszenie zamiaru wykonania prac dokonane w 2009 r. nie wywołało skutków prawnych, chociaż organ nie wniósł w terminie określonym w ustawie Prawo budowlane sprzeciwu. Skarżąca zarzuciła ponadto, że organ odwoławczy nie dokonał ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy i nie odniósł się do zarzutów podniesionych przez skarżącą w odwołaniu, a ograniczył się jedynie do oceny działań organu pierwszej instancji. Ponadto w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ powołał się na protokół kontroli z dnia [...] października 2012 roku, który dotyczył innego budynku, aniżeli budynku objętego decyzją organu powiatowego nr [...], zatem jeżeli podstawą do wydania przez organ decyzji były ustalenia zawarte w przedmiotowym protokole i załącznikach do niego, to jest to błędne i jednoznacznie wskazuje, że organ nie zajmował się sprawą w sposób rzetelny i merytoryczny. Skarżąca zwróciła również uwagę, że organ nie wskazał wprost, która przesłanka (czy z punktu 1 czy z punktu 2 ust. 1 art. 48 Prawa budowalnego) miała zastosowanie w niniejszej sprawie. Ponadto, w ocenie skarżącej, skoro budynek został wybudowany w latach 40-tych XX w. zgodnie z ówcześnie obowiązującymi przepisami, to ewentualny nakaz rozbiórki mógłby dotyczyć jedynie tej części, co do której zostały wykonane prace. Jednak w ocenie skarżącej nakazanie rozbiórki nawet części obiektu byłoby niezasadne, bowiem przed rozpoczęciem prac skarżąca wypełniła obowiązki nałożone ustawą i dokonała zgłoszenia planowanych prac. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skargę należało oddalić. Przedmiotem skargi wywiedzionej do tutejszego Sądu jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2015r. Nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego [...] z dnia [...] września 2015 r. nr [...] nakazującą rozbiórkę obiektu budowlanego o funkcji gospodarczej zrealizowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę o wym. 12 m x 8,30 m oraz 3,7m x 5,2 m usytuowanego na działce nr ew. [...] (dawniej nr ew. [...]) we wsi [...], gm. [...] Wydanie powyższej decyzji poprzedzone zostało przeprowadzeniem postępowania wyjaśniającego w tym oględzin w dniu [...] października 2010r.z udziałem przedstawiciela skarżącej podczas których ustalono, iż na przedmiotowej nieruchomości znajduje się budynek w trakcie budowy o konstrukcji drewnianej parterowy z przygotowaną konstrukcją pod poddasze użytkowe , przykryty dachem dwuspadowym o konstrukcji płatwiowo- krokwiowej. W protokole kontroli wskazano na istnienie podwaliny drewnianej posadowionej na fundamencie z bloczków betonowych ,na izolacji z papy. W dachu wykonano 5 sztuk okien dachowych. Budynek został wyposażony w instalację elektryczną, posiada betonową posadzkę . Ściany od zewnątrz zostały obite papą. Taki stan obiektu potwierdza dokumentacja fotograficzna stanowiąca załącznik do protokołu kontroli z [...] października 2010r. Jednocześnie przedstawiciele organu " nie stwierdzili elementów, które wskazywałyby na przebudowę wcześniej istniejącego obiektu. Wszystkie elementy obiektu są nowe". Tak ustalony stan faktyczny potwierdza przypuszczenia przedstawicieli organu nadzoru budowlanego, iż istniejący wcześniej na nieruchomości budynek stodoły ( okoliczność potwierdzona przez przedstawiciela [...] parku narodowego P. S. –k 18 akt organu I instancji) został rozebrany i rozpoczęto budowę nowego obiektu budowlanego. Nie znajduje natomiast żadnego potwierdzenia w materiale dowodowym twierdzenie skarżącej, iż budynek istniał od lat 40-tych XX wieku i został jedynie wyremontowany. Nie ulega wątpliwości, iż inwestorka na wykonanie powyższego obiektu budowlanego nie uzyskała wymaganego prawem pozwolenia na budowę, zaś dokonane w dniu [...] grudnia 2009r. zgłoszenie zamiaru wykonania robót polegających na wymianie pokrycia dachowego( blacha), przymocowaniu rynien i rur spustowych oraz zamontowaniu okien plastikowych dotyczyło budynku mieszkalnego, który również znajduje się na przedmiotowej działce nr ew. [...] ( k-22 akt I instancji). Należy także zauważyć, iż budowa obiektu będącego przedmiotem niniejszego postępowania nie była zakończona( stan na 2010r.) tak więc zgłoszenie zamiaru wykonania w takim obiekcie robót budowlanych nie mógłby wywoływać skutków prawnych. Odnosząc się do zarzutów skarżącej co do błędnej kwalifikacji wykonanych robót budowlanych należy zauważyć, iż w art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego ustawodawca definiuje pojęcie remontu opierając się na trzech istotnych elementach. Po pierwsze, remont musi być wykonywany w istniejącym obiekcie budowlanym, co wyklucza z góry brak takiego obiektu w całości lub części i co oznaczałoby budowę lub odbudowę obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego. Remont w związku z koniecznością fizycznego istnienia obiektu budowlanego w jego trakcie, nie może też polegać na całkowitej lub częściowej rozbiórce obiektu a następnie jego wznoszeniu od nowa. Po drugie, roboty budowlane polegające na remoncie mają na celu wyłącznie odtworzenie stanu pierwotnego obiektu budowlanego, a nie jego przebudowę, rozbudowę, nadbudowę lub zmianę jego przeznaczenia. I po trzecie, przy wykonywaniu remontu dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić ,iż z jednej strony nie zalicza się do remontu bieżącej konserwacji obiektu, a z drugiej strony robót budowlanych przekraczających zakres pojęciowy remontu, polegających na odbudowie obiektu. Rekonstrukcja obiektu budowlanego, podobnie jak inne bliskoznaczne pojęcia: rewaloryzacja, rewitalizacja z uwagi na wymagany zakres wykonywanych robót budowlanych w rozumieniu przepisów prawa budowlanego oznaczają odbudowę obiektu budowlanego. Roboty budowlane polegające na remoncie (istniejących obiektów budowlanych) i odbudowie mają dwie wspólne cechy, to że prowadzą do odtworzenia stanu pierwotnego obiektu i przy użyciu wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Różny natomiast jest zakres wykonywanych robót budowlanych. W przypadku remontu odtworzenie stanu pierwotnego obiektu budowlanego wymaga napraw, wymiany lub odnowienie niektórych tylko elementów obiektu w przeciwieństwie do odbudowy kiedy ten zakres jest znacznie szerszy. Obiekt budowlany wymagający odbudowy, najczęściej w całości lub w części, nie spełnia już swych funkcji użytkowych z uwagi na nadmierne zużycie lub zniszczenie swej substancji, tak jak to miało miejsce w sprawie niniejszej. Przepis art. 48 ust 2 stanowi, że - jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1 jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem -właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych i nakłada obowiązki określone w tym przepisie. Nakaz rozbiórki nie jest orzekany bezwzględnie, w tym znaczeniu że stwierdzenie przez organ faktu zaistnienia samowoli budowlanej nie implikuje wprost nałożenia na stronę obowiązku rozbiórki danego obiektu budowlanego. Przed orzeczeniem rozbiórki organ nadzoru budowlanego ma obowiązek zbadania, czy w myśl obowiązujących przepisów prawa, legalizacja danego obiektu budowlanego jest dopuszczalna. Co prawda organ nadzoru budowlanego wszczął w odniesieniu do powyższej samowoli procedurę legalizacyjną wydając postanowienie Nr [...] z dnia [...] listopada 2010r. na podstawie art. 48 ust 2 Prawa budowlanego nakładając na inwestorkę obowiązek przedstawienie stosownych dokumentów, jednak obowiązek ten nie został przez skarżącą wykonany co w konsekwencji musiało skutkować obligatoryjnym nakazem rozbiórki na podstawie art. 48 ust 1 i 4 Prawa budowlanego. Skarżąca nie przedłożyła organowi nadzoru budowlanego decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu , bowiem Wójt Gminy [...] podjął decyzję w dniu [...] grudnia 2014r. Nr [...] o umorzeniu postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Przyczyną wydania powyższego rozstrzygnięcia był fakt, iż Dyrektor [...] Parku Narodowego odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach, a orzeczenie to zostało utrzymane w mocy postanowieniem Ministra Środowiska z dnia [...] sierpnia 2011 r. Następnie sądy administracyjne zarówno I jak i II instancji, uznały prawidłowość rozstrzygnięć organów administracji i wskazały, że teren objęty granicami inwestycji położony jest w strefie ochrony krajobrazowej Parku Narodowego i jednocześnie w granicach Obszaru Specjalnej Ochrony Ptaków oraz Siedlisk Natura 2000, co powoduje określone ograniczenia inwestycyjne wynikające z art. 15 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody. W ocenie Sądu nie można także skutecznie postawić organowi zarzutu naruszenia art. 7,8, 77 i 11 kpa oraz art. 80 kpa poprzez niewszechstronne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności w sprawie. Wbrew twierdzeniom skargi ustalenia faktyczne organy oparły na ustaleniach dokonanych podczas kontroli w dniu [...] października 2010r. Okoliczności ustalone na podstawie protokołu wraz ze szkicami oraz dokumentacją fotograficzną nie zostały skutecznie zakwestionowane prze skarżącą. Uzasadnienie zaskarżonego rozstrzygnięcia jest wszechstronne , rzetelne i zasługuje na aprobatę, zaś postawione w tej mierze zarzuty skargi stanowią jedynie polemikę z organem , uzasadnioną interesem skarżącej. Organ odwoławczy dokonał własnej oceny ustalonego przez organ I instancji stanu faktycznego i uznał powyższe ustalenia za własne co czyni niezasadnym zarzut naruszenia art. 15 kpa. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.