VII SA/Wa 160/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 marca 2018 r. sprawy ze sprzeciwu J. K. – S. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] października 2017 r. znak [...] w przedmiocie uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia oddala sprzeciw Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z [...] listopada 2017 r., znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania R. K., od decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] lipca 2017 r. nr [...], znak: [...], pozwalającej J. K. - zarządcy kamienicy R. w K., na wykonanie prac w kamienicy R. w K. (dz. nr ewid. [...] i [...]), w zakresie realizacji prac zgodnie z "Projektem budowlanym. Projekt wentylacji mechanicznej w kamienicy przy R. w K. ... ", autorstwa mgr inż. arch. M.S. oraz ustalającej termin ważności pozwolenia do 31 grudnia 2017 r. - działając na podstawie art. 7 pkt 1, art. 36 ust. 1 pkt 10, art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t. j. Dz. U. 2014 poz. 1446 ze zm.) oraz art. 17 pkt 2, art. 127 § 2 i art. 138 § 2 k.p.a. - Kodeksu postępowania administracyjnego - uchylił ww. decyzję organu pierwszej instancji decyzję w całości i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że postępowanie zostało zainicjowane wnioskiem J. K. - zarządcy kamienicy R. w K., złożonym 30 czerwca 2017 r. w Wojewódzkim Urzędzie Ochrony Zabytków w K., o wydanie pozwolenia na wykonanie wentylacji mechanicznej, zamontowanej na poddaszu i przywrócenie zamurowanych otworów okiennych od strony podwórza kamienicy R. w K.. Do wniosku dołączono m.in. oświadczenie o posiadanym prawie do korzystania z nieruchomości, wynikającym z postanowienia Sądu Rejonowego w K. Wydział [...] Cywilny Odwoławczy z [...] lipca 2003 r., sygn. akt [...], Projekt budowlany wentylacji mechanicznej z kwietnia 2017 r. oraz wizualizację. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków rozpatrzył ww. wniosek wydając decyzję z [...] lipca 2017 r. nr [...], znak: [...], w której pozwolił wnioskodawcy na wykonanie prac. Odwołanie od ww. decyzji złożył w ustawowym terminie R. K., wskazując w szczególności, że wskazane w pozwoleniu prace zostały już wykonane, a także zarzucając organowi pierwszej instancji naruszenie art. 10 k.p.a., poprzez niezapewnienie wszystkim stronom postępowania udziału w tym postępowaniu. Rozpoznając odwołanie Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wskazał, że budynek przy pl. P. w K. (obecny adres: R.) został wpisany do rejestru zabytków na podstawie decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. z [...] kwietnia 1972 r., pod numerem rejestru [...] (aktualny nr rej. [...]). Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi zatem przepis art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, zgodnie z którym pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków. Część planowanych prac zaliczana jest bowiem do robót budowlanych w ustawie Prawo budowlane. W myśl § 4 ust. 1 pkt 4 obowiązującego od 29 czerwca 2017 r. rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 22 czerwca 2017 r. w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, prac restauratorskich i badań konserwatorskich przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków albo na Listę Skarbów Dziedzictwa oraz robót budowlanych, badań architektonicznych i innych działań przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków, a także badań archeologicznych i poszukiwań zabytków - wniosek o wydanie pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków zawiera imię, nazwisko i adres osoby kierującej robotami budowlanymi i osoby wykonującej nadzór inwestorski albo oświadczenie, że osoby te zostaną wyłonione w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego, z zastosowaniem kryterium posiadania kwalifikacji, o których mowa w art. 37c ustawy. W myśl zaś ust. 2 pkt 2 tego paragrafu, do wniosku dołącza się dokumenty potwierdzające posiadanie przez osobę kierującą robotami budowlanymi - kwalifikacji do kierowania tymi robotami, a osobę wykonującą nadzór inwestorski - kwalifikacji do wykonywania nadzoru inwestorskiego - w przypadku gdy osoby te nie będą wyłaniane w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego. Organ drugiej instancji stwierdził, że we wniosku złożonym 30 czerwca 2017 r. nie wskazano danych osoby kierującej robotami budowlanymi oraz danych osoby wykonującej nadzór inwestorski albo oświadczenia, że osoby te zostaną wyłonione w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego, z zastosowaniem odpowiedniego kryterium posiadania wskazanych w rozporządzeniu kwalifikacji. Nie dołączono także stosownych dokumentów potwierdzających posiadanie przez te osoby kwalifikacji. Oznacza to, że przedmiotowy wniosek ze względu na braki formalne, nie może wszcząć skutecznie postępowania w sprawie planowanej inwestycji. Merytoryczne rozpatrzenie sprawy przez organ odwoławczy naruszałoby zasadę dwuinstancyjności, wyrażoną w art. 15 k.p.a., której istota polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy. Ocena spełnienia przez wnioskodawcę wymagań wskazanych w ww. rozporządzeniu należy do oceny merytorycznej złożonego wniosku, zatem i w tym zakresie winna zostać zachowana dwuinstancyjność postępowania. W takim przypadku organ drugiej instancji ma tylko kompetencje kasacyjne. Ponadto, organ wskazał, że stosownie do § 14 ww. rozporządzenia, pozwolenie na prowadzenie robót budowlanych powinno zawierać także warunek polegający na obowiązku kierowania robotami budowlanymi i wykonywania nadzoru inwestorskiego przez osoby wskazane we wniosku o wydanie tego pozwolenia albo osoby spełniające wymagania, o których mowa w art. 37c ustawy, w przypadku gdy osoby te będą wyłaniane w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego lub zobowiązanie wnioskodawcy do przekazania wojewódzkiemu konserwatorowi zabytków imion, nazwisk i adresów osób, o których mowa w pkt. 3, wraz z dokumentami potwierdzającymi spełnianie przez te osoby wymagań, o których mowa w art. 37c ustawy, nie później niż w terminie 7 dni przed dniem rozpoczęcia robót budowlanych, w przypadku gdy osoby te zostaną wyłonione w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego. Minister wskazał również na wątpliwości, co do prawidłowości ustalenia przez organ pierwszej instancji kręgu stron postępowania zakończonego zaskarżonym orzeczeniem. Wprawdzie nie ulega wątpliwości, że wnioskodawca jest zarządcą przedmiotowego budynku, niemniej jednak współwłaściciele tego budynku winni być uznani za strony postępowania prowadzonego w sprawie tej nieruchomości. Tymczasem z akt sprawy wynika, że organ pierwszej instancji nie ustalił z urzędu aktualnego kręgu stron postępowania. Brak jest dokumentu poświadczającego aktualny stan własności budynku objętego postępowaniem. Wymagane przepisami rozporządzenia załączenie do wniosku o pozwolenie konserwatorskie na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku oświadczenia wnioskodawcy o posiadaniu tytułu prawnego do korzystania z zabytku, uprawniającego do występowania z wnioskiem, nie zwalnia organu pierwszej instancji z ustalenia na podstawie dokumentów stanu prawnego nieruchomości. Organ drugiej instancji dostrzegł również, że w aktach sprawy brak jest potwierdzenia zawiadomienia ustalonych przez organ pierwszej instancji stron o wszczęciu postępowania, jakichkolwiek pism, które mogłyby stanowić informację, że takie postępowanie toczy się lub zostało przeprowadzone. Nie ma również dokumentów poświadczających doręczenie tym stronom - współwłaścicielom - omawianej decyzji. Wreszcie Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wskazał, że jeśli inwestor wykonał działania objęte wnioskiem - wydawanie decyzji uprawniającej do tych działań nie jest już możliwe - nie można bowiem w tej sytuacji wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie co do istoty. W orzecznictwie sądowym prezentowany jest bowiem pogląd, że istotą sprawy o udzielenie pozwolenia na prowadzenie działań przy zabytku wpisanym do rejestru, jest wyrażenie przez powołany do tego organ administracji zgody na rozpoczęcie zamierzonych przez inwestora prac. Pozwolenie konserwatorskie ma charakter decyzji uprawniającej inwestora do rozpoczęcia robót. Może więc dotyczyć wyłącznie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych. Zgoda (pozwolenie) dotyczy prac czy działań, które dopiero mają być podjęte, a nie takich, które już zostały wykonane. Pozwolenia wydane na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, udziela się na przyszłość, a nie akceptuje post factum działań wykonanych bez pozwolenia, na które to działanie pozwolenie było wymagane. W takiej sytuacji zastosowanie znajduje przepis art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, zgodnie z którym, w przypadku gdy bez wymaganego pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków lub w sposób odbiegający od zakresu i warunków określonych w pozwoleniu wykonano przy zabytku wpisanym do rejestru roboty budowlane i inne działania, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 6-8 i 10-12, wojewódzki konserwator zabytków wydaje decyzję nakazującą przywrócenie zabytku do poprzedniego stanu lub uporządkowanie terenu, określając termin wykonania tych czynności, albo zobowiązującą do doprowadzenia zabytku do jak najlepszego stanu we wskazany sposób i w określonym terminie. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wskazał, że przy ponownym rozpatrywaniu tej sprawy [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków powinien wezwać wnioskodawcę pod rygorem art. 64 § 2 k.p.a. do stosownego uzupełnienia wniosku, którego kompletność winień ocenić organ pierwszej instancji na podstawie wymogów ww. rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego. Ponadto, organ pierwszej instancji powinien prawidłowo ustalić strony postępowania, a następnie - w zależności od dokonanych ustaleń w zakresie tego, czy wnioskowane prace zostały już wykonane - umorzyć postępowanie w tej sprawie lub wydać decyzję merytoryczną. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe orzeczenie wniósł J. K. - Spalski dochodząc uchylenia zaskarżonej decyzji oraz zasądzenia od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania. Skarga została potraktowana jako sprzeciw od decyzji kasatoryjnej. Zdaniem skarżącego, zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem prawa ponieważ postanowieniem sądu (ten nie został określony) w sprawie o sygn. akt I Ns [...] wyznaczono go zarządcą przedmiotowej nieruchomości i działa za wszystkich współwłaścicieli tym samym cyt. "współwłaściciele są pozbawieni prawa zarządu nieruchomością co regulują - art. 611-616 kpc i 931-941 kpc , tak też komentarz E. Wengerek do art. 935 kpc, tom II, Wyd. Zrzeszenia Prawników Polskich, str. 225 "Zarządca ma prawo i obowiązek dokonywania w ramach zarządu zarówno czynności prawnych jak i faktycznych, posługując się przy tym innymi osobami" oraz str. 226 "W sprawach zarządu zarządca może pozywać i być pozywany. W postępowaniu działa on w imieniu własnym jako zarządca, ale na rzecz dłużnika, a w interesie zarówno wierzyciela, jak i dłużnika (patrz orzecz. SN II CR 24/66). Z chwilą ustanowienia zarządcy w sprawach, których przedmiotem są prawa objęte zajęciem nieruchomości, dłużnik traci legitymacje do występowania w nich. "Zarządca prowadzi proces na rzecz dłużnika. "B. Bobrzański, komentarz do kpc, str.1273", Zarządca działa w procesach jako strona we własnym imieniu, jednakże nie na własny rachunek, lecz na rachunek masy majątkowej dłużnika. Dlatego w wyroku powinno być zaznaczone, że dana osoba, wymieniona jako strona, działa jako zarządca. Dłużnik wskutek ustanowienia zarządu nie traci zdolności procesowej, lecz wobec utraty zarządu i użytkowania nieruchomości oraz bezskuteczności jego działań w tym zakresie w stosunku do uczestników prowadzone przez niego procesy nie mogą odnieść żadnych skutków prawnych wobec zarządcy i uczestników." koniec cytatu. Skarżący podniósł, że wbrew temu co twierdzi R. K. nie zostały wykonane prace określone w decyzji. Wykonanie ścianek z gips kartonu oraz wentylacji nie jest w rozumieniu prawa prowadzeniem prac budowlanych. Kamienica jest sukcesywnie remontowana, ale R. K. nie jest tym zainteresowany. Ma udział 763/6000 części. tj. 12% i swymi skargami chce uniemożliwić modernizację obiektu. Poza R. K. i skarżącym nie ma innych współwłaścicieli. Ponadto, osoby mające wykonywać nadzór nad pracami posiadają stosowne uprawnienia. W odpowiedzi na sprzeciw organ podtrzymał stanowisko prezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wniósł o oddalenie sprzeciwu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Jak wskazano powyżej wniesiona skarga został rozpoznana jako sprzeciw od decyzji kasatoryjnej organu drugiej instancji. Zgodnie z art. 3 § 2a p.p.s.a. - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2017.1369 t.j.) sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. - ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego. Po myśli art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw – zwany "sprzeciwem od decyzji". Art. 64e p.p.s.a. stanowi zaś - rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.). Oddalając niniejszy sprzeciw Sąd dał wyraz stanowisku, że kontrolowana decyzja kasatoryjna nie zapadła z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola prawidłowości decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ drugiej instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasatoryjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Sąd podziela pogląd prawny wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 maja 2017 r., w sprawie o sygn. akt II OSK 2219/15 (Lex Omega nr 2315542), zgodnie z którym dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem. W myśl art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Objęta sprzeciwem decyzja odpowiada ww. kryteriom. Sąd podziela ustalenia i argumentację organu drugiej instancji, które legły u podstaw podjętego rozstrzygnięcia. Ocenia je jako prawidłowe i wyczerpujące. W okolicznościach, szczegółowo omówionych w uzasadnieniu podjętego orzeczenia, nie mogło dojść do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy w jej całokształcie przed organem odwoławczym. Nie są uzasadnione zarzuty sprzeciwu. Adresatem rozstrzygnięcia w przedmiocie pozwolenia konserwatorskiego na wykonanie prac w obiekcie objętym wpisem do rejestru zabytków z pewnością może być zarządca obiektu ustanowiony orzeczeniem sądu powszechnego. Postępowanie w przedmiocie wydania takiego pozwolenia powinno być jednak przeprowadzone z udziałem wszystkich podmiotów, którym przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Ta okoliczność zaś nie była przedmiotem badania organu pierwszej instancji. Ponadto, jak zasadnie wskazał organ drugiej instancji niezbędne jest zbadanie czy roboty objęte skierowanym do organu konserwatorskiego wnioskiem dotyczą wykonania prac w przyszłości czy też zostały już wykonane jak podano to w odwołaniu. Przesłaną kluczową w kontekście konieczności wydania decyzji kasatoryjnej jest również potrzeba doprowadzenia wniosku inicjującego postępowanie do stanu zgodności z wymogami szczegółowo opisanymi w uzasadnieniu decyzji organu drugiej instancji. Powtórzmy, szczególną cechą odróżniającą sprzeciw od skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest ograniczony zakresu kontroli sądu dotyczący decyzji objętej sprzeciwem. Zgodnie z przywołanym powyżej art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej nie zaś, jak w przypadku skarg, rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd stwierdza, że w sprawie niniejszej nie doszło do naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego zastosowanie i uchylenie decyzji organu pierwszej, podczas gdy decyzja organu I instancji została wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa i brak było podstaw do jej uchylenia. Jak zostało to powyżej omówione istniały przeszkody do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ drugiej instancji. Orzeczenie merytoryczne w postępowaniu drugoinstancyjnym dotknięte byłoby naruszeniem, wyrażonej w art. 15 k.p.a., zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Kierując się powyższą argumentacją, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, orzekł jak w sentencji, w trybie art. 151a § 2 - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2017.1369 t.j.).