VII SA/Wa 1600/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz, Sędzia WSA Jadwiga Smołucha, Asesor WSA Joanna Kruszewska-Grońska (spr.), , Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Sawicka-Bożek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 marca 2019 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Budownictwa Mieszkaniowego "[...]" z siedzibą w [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie nakazu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości oddala skargę W dniach: [...] czerwca 2017 r. i [...] lipca 2017 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] (dalej: "PINB", "organ I instancji", "organ powiatowy") wpłynęły pisma mieszkańców budynku mieszkalnego wielorodzinnego położonego przy ul. [...] w [...], dotyczące m. in. złego stanu technicznego garażu podziemnego -1, patio, wentylacji mieszkań oraz balkonów. W dniu [...] września 2017 r. uprawniony pracownik PINB przeprowadził kontrolę stanu technicznego ww. budynku. W toku oględzin ustalono, że elewacja przedmiotowego budynku (pięciokondygnacyjnego z podpiwniczeniem, o kształcie litery "C" i garażem podziemnym zlokalizowanym pod patio budynku) posiada odparzenia wierzchnich warstw tynku przy wejściu do pomieszczenia śmietnika pod patio od strony północnej. Nadto stwierdzono: spękania pionowe tynków na elewacji południowej i wschodniej przebiegające na całej wysokości budynku (dylatacja), spękania spodów i czół płyt balkonowych (w szczególności na elewacji południowej - stwarzające zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia), brak ciągłości opaski budynku od strony patio, spękania płytek i ubytków w klinkierze w cokole budynku od strony ulicy (elewacja zachodnia). Podczas kontroli kondygnacji -1 (tj. garażu usytuowanego pod patio budynku) odnotowano liczne zacieki po obrysie ścian garażu, wskazujące na brak izolacji przeciwwodnej patio. Na ścianie żelbetowej garażu występowały także spękania na wysokości do 2 m (wysokość ściany żelbetowej), których rozwarcie wahało się od 1,5 mm do 9 mm. Strop kondygnacji -1 wykazywał nieszczelności dylatacyjne, co powodowało zalewanie garażu i penetrację wody w konstrukcję płyty pod patio. Natomiast słup od strony elewacji wschodniej posiadał odsłonięte zbrojenie główne w górnej części. W oparciu o wyniki kontroli decyzją z [...] października 2017 r. nr [...] organ powiatowy nakazał właścicielowi przedmiotowego budynku - Spółdzielni Budownictwa Mieszkaniowego "[...]" z siedzibą w [...] (dalej: "skarżąca", "spółdzielnia") wydzielenie strefy zagrożenia, wykonanie zabezpieczenia balkonów nad ciągami pieszymi oraz daszka zabezpieczającego na elewacji południowej budynku. Ze względu na występujące zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia niniejszej decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Pismem z [...] października 2017 r. skarżąca poinformowała PINB o wykonaniu obowiązków nałożonych ww. decyzją oraz załączyła dokumentację fotograficzną obrazującą wykonane zabezpieczenia. Z uwagi na ustalony nieodpowiedni stan techniczny patio, garażu podziemnego oraz elewacji południowej budynku, postanowieniem z [...] października 2017 r. nr [...] organ I instancji nałożył na spółdzielnię obowiązek sporządzenia i przedłożenia ekspertyzy technicznej stanu technicznego: - patio, - garażu podziemnego ze szczególnym uwzględnieniem przyczyn powstawania spękań oraz nieszczelności izolacji; - elewacji południowej ze szczególnym uwzględnieniem spękań na balkonach i elewacji. Przy piśmie z [...] stycznia 2018 r. skarżąca przedstawiła ekspertyzę techniczną stanu budynku wraz z zakresem niezbędnych robót do wykonania, autorstwa mgr inż. L. T. posiadającego uprawnienia budowlane nr [...] w specjalności konstrukcyjno-budowlanej, należącego do [...] Izby Inżynierów Budownictwa (nr [...]). Decyzją z [...] marca 2018 r. nr [...]PINB, na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 i art. 83 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.; dalej: "p.b.") nakazał spółdzielni usunięcie nieprawidłowości stwierdzonych w stanie technicznym kontrolowanego budynku poprzez wykonanie robót budowlanych polegających na: • usunięciu istniejącej warstwy znajdującej się na stropie garażu, wykonaniu nowej izolacji przeciwwodnej ze szczególnym uwzględnieniem przerw dylatacyjnych, krawędziowych i przejść instalacyjnych oraz odtworzeniu warstw pierwotnych na stropie zgodnie z projektem, • odbiciu "osłabionych, słabych, głuchych tynków" i zabezpieczeniu ich doraźnie szpicem cementowym, • wypełnieniu rys betonowych ścian garażu systemowymi iniektami żywicznymi - w terminie 12 miesięcy od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna. Od ww. rozstrzygnięcia organu I instancji spółdzielnia wniosła odwołanie, w którym podniosła argument bardzo wysokich kosztów nakazanych prac (w kontekście braku środków na ich pokrycie) oraz zakwestionowała – jako zbyt krótki - termin wyznaczony na wykonanie robót. Po rozpoznaniu odwołania, decyzją z [...] maja 2018 r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "WINB", "organ wojewódzki", "organ II instancji", "organ odwoławczy"), w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej: "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 p.b., uchylił w całości decyzję organu powiatowego i na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 p.b. nakazał skarżącej usunięcie nieprawidłowości stwierdzonych w stanie technicznym przedmiotowego budynku poprzez wykonanie robót budowlanych polegających na: • odbiciu "osłabionych, słabych, głuchych tynków" i zabezpieczeniu ich doraźnie szpicem cementowym - w terminie 3 miesięcy od dnia otrzymania niniejszej decyzji oraz • usunięciu istniejącej warstwy znajdującej się na stropie garażu, wykonaniu nowej izolacji przeciwwodnej ze szczególnym uwzględnieniem przerw dylatacyjnych, krawędziowych i przejść instalacyjnych oraz odtworzeniu warstw pierwotnych na stropie zgodnie z projektem, • wypełnieniu rys betonowych ścian garażu systemowymi iniektami żywicznymi, - w terminie 18 miesięcy od dnia otrzymania niniejszej decyzji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że w świetle protokołu oględzin budynku z [...] września 2017 r. oraz ekspertyzy technicznej stanu budynku autorstwa mgr inż. L. T., bezspornym jest nieodpowiedni stan techniczny kontrolowanego budynku. WINB zwrócił też uwagę, że zakres prac określony przez PINB nie budzi zastrzeżeń zarówno skarżącej, jak i organu odwoławczego. Organ odwoławczy podkreślił, że względy ekonomiczne nie mogą przesądzać o działaniu organów nadzoru budowlanego. Przepis art. 66 ust. p.b. nie uzależnia wydania nakazu od posiadania przez właściciela środków finansowych pozwalających na ich wykonanie. Organ nie rozstrzyga też o sposobach finansowania nakazanych robót. Organ II instancji, mając na uwadze zalecenia zawarte w ekspertyzie technicznej stanu przedmiotowego budynku, uznał, iż w sprawie należy wydać rozstrzygnięcie reformatoryjne. Autor ekspertyzy podniósł bowiem, iż prace remontowe w zakresie odbicia słabych tynków z balkonów należy wykonać niezwłocznie i dlatego WINB wyznaczył nowy 3-miesięczny termin (od dnia otrzymania niniejszej decyzji) na wykonanie tych prac. Natomiast wychodząc naprzeciw (zawartym w odwołaniu) wnioskom skarżącej, organ wojewódzki postanowił wydłużyć wyznaczony termin na wykonanie pozostałych prac wskazanych w sentencji decyzji do 18 miesięcy. W skardze na powyższą decyzję WINB spółdzielnia zarzuciła naruszenie: 1. art. 139 k.p.a. poprzez wydanie decyzji na jej niekorzyść w zakresie w jakim WINB uchylił zaskarżoną decyzję PINB z [...] marca 2018 r. nr [...], którą organ I Instancji nakazał spółdzielni usunięcie nieprawidłowości stwierdzonych w stanie technicznym budynku mieszkalnego wielorodzinnego położonego przy ul. [...] w [...] w terminie 12 miesięcy od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna, a zgodnie z zaskarżoną decyzją organ II Instancji w zakresie prac polegających na odbiciu "osłabionych, słabych, głuchych tynków" i zabezpieczeniu ich doraźnie szpicem cementowym skrócił termin wykonania ww. robót do 3 miesięcy od dnia otrzymania decyzji, przy czym skarżąca w odwołaniu od decyzji z [...] marca 2018 r. odwołała się od orzeczonego w jej treści terminu, a co za tym idzie organ II instancji, skracając termin nakazany przez organ I Instancji w zakresie prac wskazanych powyżej, orzekł na niekorzyść strony odwołującej się i nie uzasadnił w treści zaskarżonej decyzji, iż decyzja z [...] marca 2018 r. rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny; 2. art. 80 k.p.a. poprzez orzeczenie terminu 18 miesięcy od dnia otrzymania decyzji na wykonanie prac polegających na usunięciu istniejącej warstwy znajdującej się na stropie garażu, wykonaniu nowej izolacji przeciwwodnej ze szczególnym uwzględnieniem przerw dylatacyjnych, krawędziowych i przejść instalacyjnych oraz odtworzeniu warstw pierwotnych na stropie zgodnie z projektem oraz wypełnieniu rys betonowych ścian garażu systemowymi iniektami żywicznymi, bez oceny całokształtu materiału dowodowego w sprawie, w tym z całkowitym pominięciem faktu, że skarżąca jest zobowiązana wykonać prace w budynku niezagrażającym życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska, których koszt szacowany jest na kwotę około 1,5 min zł ze środków zgromadzonych na funduszu remontowym budynku przy ul. [...] w [...], których łączna kwota w 2018 r. powinna wynosić 275.110,08 zł, a tym samym celem wykonania remontu w nakazanym terminie 18 miesięcy, spółdzielnia zmuszona byłaby podnieść stawkę odpisu na fundusz remontowy z dotychczasowej (1,40 zł dla lokali mieszkalnych oraz 1,14 zł dla garaży i lokali użytkowych) do minimum 17,00 zł za m kw. powierzchni lokalu, co stanowić będzie drastyczną i niemożliwą do udźwignięcia przez mieszkańców, podwyżkę opłat; 3. art. 7 k.p.a. i 8 k.p.a. poprzez orzeczenie decyzji z całkowitym pominięciem faktu, iż stroną postępowania nie jest indywidualna osoba, lecz spółdzielnia mieszkaniowa, która reprezentuje interesy kilkuset osób posiadających tytuły prawne do lokali w jej zasobach i w sytuacji orzeczenia w zaskarżonej decyzji terminów wykonania prac (3 i 18 miesięcy), których łączny koszt około 1,5 mln zł łączy się za znacznym uszczerbkiem finansowym mieszkańców zasobów strony, zaskarżona decyzja orzeczona została z naruszeniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego, w tym z naruszeniem słusznego interesu społecznego, z pominięciem zasad proporcjonalności, a poprzez to w sposób niewzbudzający zaufania do władzy publicznej; 4. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak jakiegokolwiek uzasadnienia w zakresie wskazania tak krótkich terminów wykonania prac - 3 i 18 miesięcy, w szczególności zaskarżona decyzja w żadnym zakresie nie uzasadnia powodów, jakie legły u podstaw orzeczenia ww. terminów realizacji robót budowlanych polegających na usunięciu wyłącznie nieodpowiedniego stanu technicznego budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w [...], a nie przeprowadzenie prac w obiekcie, który może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji organu wojewódzkiego oraz poprzedzającej ją decyzji PINB z [...] marca 2018 r. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Stosownie do treści art. 61 p.b. właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany: 1) utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2; 2) zapewnić, dochowując należytej staranności, bezpieczne użytkowanie obiektu w razie wystąpienia czynników zewnętrznych odziaływujących na obiekt, związanych z działaniem człowieka lub sił natury, takich jak: wyładowania atmosferyczne, wstrząsy sejsmiczne, silne wiatry, intensywne opady atmosferyczne, osuwiska ziemi, zjawiska lodowe na rzekach i morzu oraz jeziorach i zbiornikach wodnych, pożary lub powodzie, w wyniku których następuje uszkodzenie obiektu budowlanego lub bezpośrednie zagrożenie takim uszkodzeniem, mogące spowodować zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia lub środowiska. Zgodnie z art. 66 ust. 1 p.b. w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany: 1) może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo 2) jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku, albo 3) jest w nieodpowiednim stanie technicznym, albo 4) powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia - organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. Decyzje wydawane na podstawie art. 66 p.b. zaliczane są do kategorii tzw. decyzji związanych, gdyż w sytuacji wystąpienia chociażby jednej z określonych w tym przepisie przesłanek organ nadzoru budowlanego nie jest uprawniony, lecz obowiązany do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości nieodpowiedni stan techniczny przedmiotowego budynku (art. 66 ust. 1 pkt 3 p.b.), co wynika zarówno z przeprowadzonych [...] września 2017 r. oględzin budynku (z których został sporządzony protokół), jak i sporządzonej na zlecenie spółdzielni (w wykonaniu postanowienia PINB z [...] października 2017 r.) ekspertyzy technicznej stanu budynku autorstwa mgr inż. L. T.. Na elewacji budynku występują odparzenia nawierzchnich warstw tynku przy wejściu do pomieszczenia śmietnika nad patio od strony północnej. Po elewacji południowej i wschodniej przebiegają (na całej wysokości budynku) spękania pionowe tynków. Popękane są także spody i czoła tynków na płytkach balkonowych, zwłaszcza na elewacji południowej. Na ścianach garaży (kondygnacja -1 pod patio budynku) występują liczne zacieki i spękania, a na stropie nad kondygnacją garażową widnieją przecieki. Jak trafnie dostrzegł WINB, sama skarżąca nie kwestionuje zakresu nakazanych prac. Podważa jedynie termin ich wykonania, argumentując brakiem dostatecznych środków finansowych oraz brakiem zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska. Ze stanowiskiem skarżącej nie można się zgodzić. Ma rację organ odwoławczy, że bez znaczenia dla rozstrzygnięcia pozostaje fakt, czy skarżąca dysponuje środkami finansowymi na wykonanie nakazanych zaskarżoną decyzją robót. Celem decyzji wydanej w oparciu o art. 66 ust. 1 p.b. jest jedynie doprowadzenie obiektu budowlanego do należytego stanu technicznego i nie jest przy tym istotne, jakimi metodami (jaką techniką) nastąpi przywrócenie właściwego stanu technicznego obiektu, ani skąd spółdzielnia pozyska fundusze na wykonanie nakazanych robót. Wydanie decyzji w oparciu o art. 66 ust. 1 pkt 3 p.b. wymaga uprzedniego dokładnego rozpoznania aktualnej kondycji obiektu przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane, co miało miejsce podczas oględzin budynku oraz w ramach sporządzania ekspertyzy technicznej. W konsekwencji opisanych w tych dokumentach nieprawidłowości, organy nadzoru budowlanego były zobowiązane do podjęcia czynności zmierzających do usunięcia nieodpowiedniego stanu technicznego poprzez nałożenie na skarżącą stosownych obowiązków w tym zakresie. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 139 k.p.a., Sąd nie stwierdza - porównując decyzję organu odwoławczego oraz decyzję organu I instancji - że w wyniku decyzji WINB sytuacja materialnoprawna skarżącej uległa pogorszeniu. Wręcz przeciwnie, względem dwóch (spośród trzech) rodzajów nakazanych robót termin został wydłużony z 12 do 18 miesięcy. Natomiast w przypadku prac polegających na odbiciu "osłabionych, słabych, głuchych tynków" i zabezpieczeniu ich doraźnie szpicem cementowym, termin został skróconych z 12 do 3 miesięcy. Powyższe było jednak podyktowane wyraźnym wskazaniem autora ekspertyzy technicznej, iż prace remontowe w zakresie odbicia słabych tynków z balkonów należy wykonać niezwłocznie. W tej sytuacji – uwzględniając całość rozstrzygnięcia organu odwoławczego - nie można, zdaniem Sądu, mówić o obiektywnym pogorszeniu sytuacji prawnej skarżącej. Sąd nie dopatrzył się w działaniu organu wojewódzkiego naruszenia przepisów proceduralnych. Organ ten wypełnił swoje ustawowe obowiązki i uzasadnił stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji w sposób wymagany przez art. 107 § 3 k.p.a. Stan faktyczny sprawy został ustalony prawidłowo, jak również zastosowano do niego właściwe przepisy. Zatem zarzuty skargi wskazujące na naruszenie przepisów procesowych nie są zasadne. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) oddalił skargę.