VII SA/Wa 1602/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Sędzia WSA Małgorzata Miron (spr.), Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Protokolant Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi M. L. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji a także postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego W. z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz M. L. kwotę 760 (siedemset sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Sygnatura akt VII SA/Wa 1602/09 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] czerwca 2009r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania M. L. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego W. z dnia [...] lutego 2009r., nr [...] nakazującą M. L. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania lokalu nr [...] w budynku przy ul. G. [...] w W. po wstrzymaniu postanowieniem Nr [...] z dnia [...].01.2009r. użytkowaniania w/w lokalu na potrzeby sklepu D. bez wymaganego przepisami Prawa budowlanego zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania właściwemu organowi. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał na następujące ustalenia faktyczne i prawne: W dniu 13.01.2009r. upoważniony przedstawiciel Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego W. dokonał z urzędu czynności kontrolnych w lokalu nr [...] przy ul. G. [...] w W. W trakcie kontroli stwierdzono, że w lokalu prowadzony jest sklep D. Organ I instancji uznał, że prowadzona działalność i obecny sposób użytkowania lokalu jest sprzeczna z ich pierwotnym przeznaczeniem tj. biurowym, na które to w dniu [...] .05.2007r. została wydana przez tut. Inspektorat decyzja Nr [...] udzielająca właścicielowi lokalu M. L. pozwolenia na użytkowanie przebudowanego lokalu mieszkalnego Nr [...] w w/w budynku na lokal użytkowo-biurowy. Obiekt został zakwalifikowany do kategorii XVI, tj. budynki biurowe i konferencyjne. Według oświadczenia użytkownika lokalu, sklep został otwarty w październiku 2008r. Właściciel lokalu nie dokonał wymaganego przepisami Prawa budowlanego zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania lokalu z przeznaczeniem na sklep z dopalaczami. W związku z powyższym działając zgodnie z art. 71 a ust. 1 pkt 1 i pkt 2 Prawa budowlanego, PINB W. postanowieniem z dnia [...].01.2009r. wstrzymał użytkowanie sklepu F. znajdującego się w lokalu przeznaczonym uprzednio na pomieszczenia biurowe, bez pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania oraz nałożył obowiązek przedstawienia odpowiednich dokumentów, wynikających z art. 71 ust. 2 powołanej ustawy. W/w postanowienie zostało odebrane przez użytkownika lokalu w dniu [...].02.2009r, Podczas czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu [...].02.2009r. w przedmiotowym lokalu stwierdzono jego użytkowanie o funkcji sklepu. W związku z powyższym PINB W. decyzją nr z dnia [...] lutego 2009r., nakazał M. L. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania lokalu nr [...] budynku przy ul. G. [...] w W. po wstrzymaniu postanowieniem z dnia [...].01.2009r., użytkowania w/w lokalu na potrzeby sklepu D. bez wymaganego przepisami Prawa budowlanego zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania właściwemu organowi. Od tej decyzji odwołał się M. L. oraz S. K., którego odwołanie było przedmiotem odrębnego rozstrzygania przed [...]WINB. Rozpatrując odwołanie M. L. organ odwoławczy ocenił, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego W. w toku prowadzonego postępowania administracyjnego dokonał prawidłowej oceny stanu faktycznego. Zgodnie z art. Art. 71a ust.4. Prawa budowlanego w przypadku niewykonania w terminie obowiązku. o którym mowa w ust. 1. albo dalszego użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo jego wstrzymania, albo zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części pomimo wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w art. 71 ust. 3-5, właściwy organ, w drodze decyzji, nakazuje przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Organ I instancji ustalił, podczas czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu [...].02.2009r., że lokal jest użytkowany jako sklep, to jest, że w obiekcie w dalszym ciągu prowadzona jest działalność po jej wstrzymaniu postanowieniem z dnia [...].01 .2009r. W/w postanowienie zostało odebrane przez użytkownika lokalu w dniu [...].02.2009r. Zasadne zatem było wydanie zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów odwołania oraz zgłaszanych w dalszym pismach organ odwoławczy wskazał, iż obiekt przyjęty został do użytkowania decyzją udzielającą właścicielowi lokalu M. L. pozwolenia na użytkowanie przebudowanego lokalu mieszkalnego Nr [...] w w/w budynku na lokal użytkowo-biurowy. Obiekt został w w/w decyzji zakwalifikowany do kategorii XVI, tj. budynki biurowe i konferencyjne. Ustawodawca wprowadzając kategoryzację obiektów, zróżnicował obiekty według poszczególnych kategorii również ze względu na różnice dotyczące warunków określonych w art. 71 Prawa budowlanego tj. bezpieczeństwa pożarowego. powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Uznać zatem należy, iż zmiana sposobu użytkowania pociągająca za sobą zmianę kategorii obiektu jest zmianą sposobu użytkowania w rozumieniu art. 71 Prawa budowlanego. M. L. złożył skargę na decyzje [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2009r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: 1. art. 7 kpa, art. 77 § 1 kpa, art. 80 kpa i art. 107 § 3 kpa poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego, wadliwe rozpatrzenia zebranego materiału dowodowego oraz przekroczenie swobodnej oceny dowodów polegające na przyjęciu, że w lokalu nr [...] przy ul. G. [...] w W. doszło do zmiany warunków sposobu użytkowania wskazanego lokalu tj. do zmiany warunków bezpieczeństwa przeciwpożarowego, powodziowego, pracy warunków zdrowotnych, higieniczno-sanitarnych, ochrony środowiska, wielkości i rozkładu obciążeń 2. art. 71 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 7 lipca l994r Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że zmiana profilu działalności prowadzonej w przedmiotowym lokalu z biurowej na handlową spowodowała zmianę powołanych wyżej warunków użytkowania tego lokalu, a w konsekwencji wydanie zaskarżonej decyzji; Wobec powyższego skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, jak również poprzedzającej ją decyzję PINB W. z dnia [...] lutego 2009r. i zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że organy administracji jedynie na podstawie zmiany profilu działalności prowadzonej w przedmiotowym lokalu z biurowej na handlową stwierdziły, że doszło do zmiany sposobu użytkowania tego lokalu. Nie uwzględniły i nie odniosły się przy tym do przedstawionych przez skarżącego opinii rzeczoznawcy ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych z dnia [...] lutego 2000r, załączonej do odwołania oraz opinii rzeczoznawcy ds. budowlanych z dnia [...] września 2008r. także załączonej do odwołania jak i opinii rzeczoznawcy do spraw sanitarno- higienicznych do spraw BHP również załączonych do odwołania -obie z dnia [...].02.2009r. Zdaniem skarżącego organ odwoławczy nic zbadał zatem czy w związku z prowadzoną działalnością uległy zmianie czynniki wymienione w art. 71 ust, 1 pkt. 2 Prawa budowlanego tj. warunki bezpieczeństwa przeciwpożarowego, powodziowego, pracy, warunki zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska, wielkości i rozkładu obciążeń. Dopiero w przypadku ustalenia, że doszło do zmiany któregoś z ww. czynników można było uznać, że zmianie uległ sposób użytkowania przedmiotowego lokalu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga jest zasadna i prowadzi do uchylenia zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zgodnie z wyrażoną w art. 7 kpa zasadą prawdy obiektywnej organ administracji ma obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Dodatkowo art. 77 kpa nakazuje aby organ administracji publicznej w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy. Art. 107§3 kpa wskazuje natomiast jakie elementy winno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne decyzji. Ustawodawca podaje przy tym, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem powyższych reguł postępowania. Podstawą materialnoprawną wydania kontrolowanej decyzji był art. 71a ust. 4 Prawa budowlanego. Zgodnie z treścią ust. 1 tego artykułu w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia właściwy organ w drodze postanowienia: 1. wstrzymuje użytkowanie obiektu budowlanego lub jego części 2. nakłada obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów o których mowa w art. 71 ust. 2 . Dalej – ustawodawca w ust. 4 omaw. przepisu (będącym podstawą orzekania) wskazał, że w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1, albo dalszego użytkowania obiektu budowlanego lub jego części pomimo jego wstrzymania właściwy organ w drodze decyzji nakazuje przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. A zatem wykładnia tego przepisu, zarówno gramatyczna jak i celowościowa, nie pozostawia wątpliwości, że w przypadku niezastosowania się do nakazu albo zakazu określonego w postanowieniu wydanym w oparciu o art. 71a ust. 1 organ nadzoru budowlanego ma obowiązek nakazać przywrócenie poprzedniego – legalnego – sposobu użytkowania obiektu. Ustawodawca nie pozostawił organowi żadnej swobody w doborze sankcji, decyzja ta nie ma charakteru uznaniowego. Redakcja przepisu jednoznacznie wskazuje także, że sankcję nakazania przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania organ ma obowiązek zastosować w 2 rozłącznych sytuacjach za czym przemawia użycie spójnika "albo". Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że – jak wynika z uzasadnienia rozstrzygnięcia – przyczyną nakazania przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu było niezastosowanie się do nakazu wstrzymania użytkowania lokalu. O ile - w świetle w/w rozważań – w przypadku dalszego użytkowania lokalu w samowolnie zmieniony sposób pomimo wstrzymania - co do zasady – rozstrzygnięcie takie jest prawidłowe, o tyle w okolicznościach niniejszej sprawy należało uznać je za co najmniej przedwczesne. Nie może bowiem ujść uwadze, że postanowienie wstrzymujące użytkowanie obiektu może być wydane jedynie w sytuacji stwierdzenia ponad wszelką wątpliwość, że doszło do "zmiany sposobu użytkowania obiektu". W niniejszej sprawie organ uznał, że do takiej zmiany doszło jedynie na tej podstawie, że skarżący samowolnie zmienił kategorię obiektu. Decyzją z dnia [...] maja 2007r. udzielono mu bowiem pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego lokalu na lokal użytkowo – biurowego, z tym że określono jego kategorię na XVI tj. budynki biurowe i konferencyjne. Tymczasem ustawodawca w art. 71 ust. 1 pkt. 2 określił, że przez zmianę sposobu użytkowania rozumie się w szczególności podjęcie lub zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno- sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkości lub układ obciążeń. Tylko zatem taka zmiana,która pociąga za sobą zmianę parametrów j.w. wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. A zatem nieuprawnione jest twierdzenie organów nadzoru budowlanego, że sama zmiana kategorii obiektu prowadzi do zmiany sposobu jego użytkowania. Analiza załącznika do Prawa budowlanego określającego kategorie obiektów prowadzą bowiem do wniosku, że w tej samej kategorii zostały umieszczone obiekty o różnym charakterze np. w kategorii XVII znajdują się takie obiekty jak: budynki handlu, gastronomii i usług, jak: sklepy, centra handlowe, domy towarowe, hale targowe, restauracje, bary, kasyna, dyskoteki, warsztaty rzemieślnicze, stacje obsługi pojazdów, myjnie samochodowe, garaże powyżej dwóch stanowisk, budynki dworcowe. Przyjęcie za prawidłowe stanowiska organu, że zmiana kategorii obiektu prowadzi samo przez się do zmiany sposobu użytkowania prowadziłoby a contrario do stwierdzenia, że nie dojdzie do zmiany sposobu użytkowania jeżeli obiekt będzie mieścił się w tej samej kategorii. Tymczasem - bez prowadzenia szczegółowego postępowania wyjaśniającego - nie może ulegać wątpliwości, że zmiana sposobu użytkowania obiektu z np. budynku gastronomii na budynek garażowy powyżej dwóch stanowisk (i odwrotnie), pomimo że oba mieszczą się w tej samej kategorii będzie stanowiło zmianę sposobu użytkowania w rozumieniu art. 71 Prawa budowlanego. W konsekwencji zatem – w ocenie Sądu – organ nie wyjaśnił czy w okolicznościach niniejszej sprawy skarżący dokonał samowolnie zmiany sposobu użytkowania lokalu biorąc pod uwagę, że uzyskał on pozwolenie na użytkowanie przedmiotowego lokalu na lokal użytkowo – biurowy. Użytkowanie lokalu na sklep jest przeznaczeniem użytkowym. A zatem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania a to art. 7, 77§1, 80 i 107§3 kpa, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy. Zarzuty te odnoszą się także do poprzedzających tę decyzję rozstrzygnięć Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego W. tj. decyzji z dnia [...].02.2009r. oraz postanowienia z dnia [...].01.2009r. Tylko bowiem jednoznaczne stwierdzenie, że doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania lokalu może skutkować wydaniem postanowienia w oparciu o art. 71a Prawa budowlanego. Rozpoznając ponownie sprawę organ weźmie pod uwagę powyższą ocenę prawną przedstawioną przez Sąd. W szczególności organ wyjaśni zatem czy doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu w rozumieniu art.71 ust. 1 Prawa budowlanego to jest do zmiany warunków bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Oceni przy tym organ materiał dowodowy złożony przez skarżącego jako załączniki do odwołania i ewentualnie przeprowadzi uzupełniające postępowanie wyjaśniające w niezbędnym zakresie. Z tych wszystkich względów w oparciu o art. 145§1 pkt. 1 lit. c oraz art. 152 i 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami adminitracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) należało Sąd orzekł jak w sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach zostało oparte o treść art. 200 i 205 tej ustawy.