VII SA/Wa 1603/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, , Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka, Sędzia WSA Maria Tarnowska (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi [...] B. K., R. K. Sp. j. z siedzibą w [...] na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2015 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku dostarczenia oceny technicznej wykonanych robót budowlanych oddala skargę I. Stan sprawy 1. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] po rozpatrzeniu zażalenia [...] s.j. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia na [...] s.j. obowiązku dostarczenia w terminie 1 miesiąca od daty uprawomocnienia się postanowienia oceny technicznej wykonanych robót budowlanych polegających na rozbudowie i przebudowie stacji paliw zlokalizowanej na działce nr ewid. [...] położonej w miejscowości [...], gm. Iłów - utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Postanowienie zostało wydane na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.) - dalej "kpa", oraz na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm.). 2. W uzasadnieniu postanowienia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego - dalej "[...] WINB" podał, że w toku postępowania naprawczego prowadzonego w sprawie robót budowlanych polegających na rozbudowie i przebudowie stancji paliw zlokalizowanej na działce nr ewid. [...] w [...], gm. [...], składającej się po rozbudowie z: pawilonu stacji paliw, wiaty-zadaszenia dystrybutorów, miejsc postojowych dla samochodów, kanalizacji sanitarnej wraz ze zbiornikiem na nieczystości ciekle, kanalizacji deszczowej wraz z odparowalnym zbiornikiem na ścieki opadowo-roztopowe, ściany oddzielenia pożarowego i instalacji LPG (dwóch zbiorników naziemnych o pojemności do 5,0 m3 i łącznej pojemności do 10,0 m3) oraz instalacji technologicznej paliw w skład której wchodzą stanowiska dystrybucji paliw, 2 szt. podziemnych zbiorników magazynowych paliw o pojemności 50,0 m3 i 30,0 m3, stanowisko przyjmowania paliw, instalacje sygnalizujące i sterownicze urządzeń technologicznych, organ powiatowy stwierdził, że na budowie tej samodzielne funkcje techniczne pełniły osoby nie posiadające odpowiednich uprawnień budowlanych. Przy realizacji robót budowlanych uczestniczył kierownik budowy posiadający uprawnienia budowlane w specjalności konstrukcyjno-budowlanej z ograniczeniem do powszechnie znanych rozwiązań konstrukcyjnych. Ponadto nie zostali ustanowieni kierownicy robót budowlanych w odpowiedniej specjalności (kierownik robót sanitarnych, kierownik robót Sygn. akt VII SA/Wa 1603/15 elektrycznych). Na budowie nie ustanowiono inspektora nadzoru inwentarskiego w specjalności konstrukcyjno-budowlanej a osoby pełniące obowiązki inspektora nadzoru inwestorskiego w specjalności instalacji sanitarnych posiadają uprawnienia budowlane w zakresie ograniczonym do powszechnie znanych rozwiązań konstrukcyjnych. Następnie, działając w oparciu o art. 81 c ust. 2 ustawy z 1994 r. Prawo budowlane, PINB w [...] postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] nałożył na [...] s.j. obowiązek dostarczenia w terminie 1 miesiąca od daty uprawomocnienia się postanowienia oceny technicznej wykonanych robót budowlanych polegających na rozbudowie i przebudowie stacji paliw. Zażalenie na postanowienie wniosła [...] s.j. [...] WINB w uzasadnieniu decyzji stwierdził, że w związku z ujawnieniem przez organ stopnia powiatowego w trakcie postępowania naprawczego prowadzonego w oparciu o art. 51 ustawy Prawo budowlane faktu pełnienia w trakcie realizacji inwestycji samodzielnych funkcji technicznych przez osoby nie posiadające odpowiednich uprawnień budowlanych, a także nie zapewnienia przez inwestora kierownika robót w określonych specjalnościach w zakresie instalacji w jakie wyposażony jest obiekt, zasadnym było - także w kontekście samowolnego dokonania w trakcie budowy istotnych odstępstw od projektu budowlanego - nałożenie obowiązku przedłożenia oceny technicznej w związku z powzięciem przez PINB w [...] uzasadnionych wątpliwości co do jakości wykonanych robót budowlanych. W związku z powyższym, jak stwierdził organ, dla oceny prawidłowości wykonanych robot budowlanych w tym obiekcie konieczne jest sporządzenie fachowego opracowania technicznego. Ustosunkowując się do treści zażalenia organ wskazał, że skarżąca spółka nie wnosi żadnej argumentacji czy zarzutów mogących mieć wpływ na treść niniejszego postanowienia. W trakcie postępowania wyjaśniającego organ powiatowy zasięgnął opinii Okręgowej Komisji Kwalifikacyjnej [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa, która jakkolwiek nie była wiążąca dla PINB w [...] to jednak potwierdziła wątpliwości organu I instancji co do uprawnień uczestników procesu budowlanego związanego z realizacją przedmiotowej inwestycji. Także w ocenie WINB stacja paliw nie może być zaliczona do obiektów o powszechnie znanych rozwiązaniach Sygn. akt VII SA/Wa 1603/15 konstrukcyjnych, zatem osoby posiadające uprawnienia w takim zakresie nie mogły pełnić samodzielnych funkcji technicznych przy budowie tego obiektu, co w sposób oczywisty musi budzić wątpliwości co do jakości robot wykonanych w trakcie realizacji przedmiotowej inwestycji. li. Zarzuty podniesione w skardze i stanowisko organy 3. Skargę na postanowienie [...] WINB do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła [...] Sp.j.; zarzucając: 1) naruszenie przez obie instancje nadzoru budowlanego prawa materialnego - art. 81 c ust. 2 w zw. z art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie (błąd subsumpcji) polegające na bezzasadnym przyjęciu, że przepis ten stwarza podstawę do żądania od skarżącej przedłożenia oceny technicznej wykonanych robót budowlanych przedmiotowej stacji paliw, mimo że w zaistniałej sytuacji faktycznej nie zostało należycie wykazane, że istnieją uzasadnione wątpliwości co do stanu technicznego budynku zwłaszcza w zakresie konstrukcji obiektu oraz wszystkich jego zasadniczych elementów wyposażenia budowlano-instalacyjnego zapewniających użytkowanie obiektu zgodnie z przeznaczeniem, a tym samym jednocześnie z przepisami; 2) istotne i mogące mieć wpływ na wynik postępowania naruszenie art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 kpa, w zw. z art. 126 kpa, a co do organu drugiej instancji także naruszenie przy wydawaniu przedmiotowych postanowień: zasady prawdy obiektywnej, uchybienie obowiązkowi zebrania w sposób wyczerpujący i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz niewłaściwą ocenę i braku należytego jego uzasadnienia faktycznego i prawnego; 3) rażące naruszenie prawa poprzez obrazę prawa materialnego art. 104 prawa budowlanego oraz przepisów rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 22 kwietnia 2006 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, zgodnie z którymi te osoby które przed wejściem w życie aktualnie obowiązującego prawa budowlanego uzyskały uprawnienia do pełnienia samodzielnych finkcji technicznych w budownictwie, a za takie należy uznać osoby będące uczestnikami procesu inwestycyjnego w przedmiotowej sprawie, zachowują uprawnienia do pełnienia tych funkcji w dotychczasowym zakresie na zasadzie praw uprzednio nabytych; 4) błąd w ustaleniach faktycznych polegający na całkowicie bezpodstawnym uznaniu, że: Sygn. akt VII SA/Wa 1603/15 a) przedmiotowa inwestycja zrealizowana przez stronę nie może być zaliczona do obiektów o powszechnie znanych rozwiązaniach konstrukcyjnych, podczas gdy prawidłowo przeprowadzona analiza merytoryczna dokumentacji budowlanej dotycząca podobnych inwestycji prowadzi do zdecydowanie odmiennego wniosku w tym zakresie, bowiem wszystkie rozwiązania budowlane oraz budowlano-instalacyjne przedmiotowego obiektu są zgodne z aktualnymi przepisami techniczno-budowlanymi, warunkami technicznymi wykonania i odbioru robót, polskimi normami, branżowymi normami, aprobatami, a ponadto obiekty stacji paliw są dostępne w postaci powszechnie występujących projektów gotowych (np. w opracowaniu [...] w [...]); b) w sprawie istnieją uzasadnione wątpliwości co do jakości robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, co stosownie do art. 81 c ust. 2 ustawy Prawo budowlane nakłada na skarżącą konieczność dostarczenia oceny technicznej przedmiotowej inwestycji podczas gdy zgromadzone w sprawie dowody w postaci projektów budowlanych zamiennych zatwierdzonych przez Wydział Architektoniczno-Budowlany Starostwa Powiatowego w [...] wykonane przez uprawnione osoby i opinie oraz uzgodnienia organów i osób mających wiedzę specjalną w tym protokół kontroli obowiązkowej PINB w [...] z dnia [...] marca 2014 r. zakończonej budowy obiektu, będące dowodami w rozumieniu art. 76 § 1 kpa i nast., a objęte domniemaniem prawdziwości i zgodności z prawdą oświadczeń organu, poddane prawidłowej ocenie merytorycznej prowadzą do odmiennego wniosku - - wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, a w konsekwencji poprzedzającego go postanowienia PINB w [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] dotyczącego nałożenia na skarżącą obowiązku dostarczenia oceny technicznej robót budowlanych, z uwagi na naruszenie przez organ przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy oraz naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ewentualne stwierdzenie nieważności postanowienia organu pierwszej i drugiej instancji z powodu rażącego naruszenia prawa oraz o zasadzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych. 4. W odpowiedzi na skargę [...] WINB wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. III. Podstawa prawna rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sygn. akt VII SA/Wa 1603/15 5. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Przez prawo należy rozumieć prawo materialne oraz przepisy postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), dalej "ppsa", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Podkreślić należy, że sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, czyni to na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie zastępuje organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do kompetencji sądu należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach. 8. Zaskarżonym postanowieniem [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia na [...] s.j. obowiązku dostarczenia w terminie 1 miesiąca od daty uprawomocnienia się postanowienia oceny technicznej wykonanych robót budowlanych polegających na rozbudowie i przebudowie stacji paliw zlokalizowanej na działce nr ewid. [...] położonej w miejscowości [...], gm. [...]. Dokonując oceny zaskarżonego postanowienia w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zarówno zaskarżone jak również poprzedzające postanowienie nie narusza prawa. Sygn. akt VII SA/Wa 1603/15 Sąd podziela stanowisko organu przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, zarówno w zakresie ustalonego stanu faktycznego jak również zastosowanych przepisów prawa. 1. Podstawą materialnoprawną zaskarżonego postanowienia był art. 81 c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, zgodnie z którym organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robot budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Zgodnie natomiast z art. 81 c ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego przy wykonywaniu zadań określonych przepisami prawa budowlanego mogą żądać od uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego, informacji lub udostępnienia dokumentów związanych z prowadzeniem robot, przekazywaniem obiektu budowlanego do użytkowania, utrzymaniem i użytkowaniem obiektu budowlanego. Z art. 81 c ust. 2 tej ustawy wynikają trzy przesłanki nałożenia obowiązku dostarczenia odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz, które dotyczącą: (1) jakości wyrobów budowlanych, (2) jakości robót budowlanych, (3) stanu technicznego obiektu budowlanego. Należy zauważyć, że nie jest przy tym istotna kwestia zawinienia ani związek przyczynowy pomiędzy działaniami podmiotów, na które ten obowiązek jest nakładany, a wystąpieniem stanów faktycznych stanowiących przesłankę wydania postanowienia przez organ administracji, taki stan faktyczny może również nastąpić z przyczyn leżących po stronie osób trzecich. Z umiejscowienia tego przepisu w rozdziale 8 ustawy Prawo budowlane - Organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego - zawierającym regulacje ustrojowe określające kompetencje właściwych organów administracji publicznej, wynika, że są to przepisy ogólne, i znajdują zastosowanie w każdej sytuacji, kiedy na podstawie przepisu szczególnego organ żąda dostarczenia dokumentów, o których mowa w tym przepisie. 2. Z akt sprawy wynika, że PINB w Sochaczewie prowadząc postępowanie naprawcze w trybie art. 51 ustawy Prawo budowlane w związku z wprowadzonymi istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego inwestycji polegającej Sygn. akt VII SA/Wa 1603/15 na rozbudowie i przebudowie stacji paliw w [...], stwierdził, że na budowie tej samodzielne funkcje techniczne pełniły osoby nie posiadające odpowiednich uprawnień budowlanych, bowiem kierownik budowy posiadał uprawnienia budowlane w specjalności konstrukcyjno-budowlanej z ograniczeniem do powszechnie znanych rozwiązań konstrukcyjnych, nie zostali ustanowieni kierownicy robót budowlanych w odpowiedniej specjalności (kierownik robót sanitarnych, kierownik robót elektrycznych), nie ustanowiono inspektora nadzoru inwentarskiego w specjalności konstrukcyjno- budowlanej a osoby pełniące obowiązki inspektora nadzoru inwestorskiego w specjalności instalacji sanitarnych posiadały uprawnienia budowlane w zakresie ograniczonym do powszechnie znanych rozwiązań konstrukcyjnych. Wobec zaistniałych wątpliwości organ pierwszej instancji wystąpił do [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa o interpretację uprawnień budowlanych nadanych na podstawie ustawy Prawo budowlane z 1974 r. i rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, a z otrzymanej odpowiedzi wynikało, że uczestnicy procesu budowlanego nie posiadali wymaganych uprawnień budowlanych. Każda z tych osób posiadała zapis wprowadzający ograniczenia o charakterze podmiotowym, tj. ograniczenie do budownictwa osób fizycznych, i ograniczenia o charakterze przedmiotowym, tj. powszechnie znane rozwiązania konstrukcyjne, natomiast stacje paliw nie mogą być 2:aliczone do obiektów o powszechnie znanych rozwiązaniach konstrukcyjnych. 9.3 Skoro więc zgodnie z art. 42 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, inwestor obowiązany jest zapewnić objęcie kierownictwa budowy lub określonych robót budowlanych oraz nadzór przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane w odpowiedniej specjalności, to z powyższego w sposób nie budzący wątpliwości wynika, że inwestor tego nie uczynił. Słusznie zatem stwierdził organ, i niniejszy skład orzekający pogląd ten podziela, że skoro stacja paliw nie może być zaliczona do obiektów o powszechnie znanych rozwiązaniach konstrukcyjnych, to osoby posiadające uprawnienia w takim zakresie nie mogły pełnić samodzielnych funkcji technicznych przy budowie tego obiektu, co w oczywisty sposób budzi wątpliwości co do jakości robót wykonanych przy realizacji tej inwestycji. 11. Wobec powyższego, odnosząc się do zarzutów skargi stwierdzić należy, iż są one niezasadne. Zdaniem Sądu postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone Sygn. akt VII SA/Wa 1603/15 wnikliwie, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oceniony został właściwie, a mające zastosowanie w sprawie przepisy zostały prawidłowo zinterpretowane. Sąd nie doszukał się naruszeń przepisów prawa materialnego czy procesowego, w tym wskazanych w skardze, które miałyby jakikolwiek wpływ na wynik sprawy, a zatem skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. 12. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t- Dz. U. z 2012 r. poz. 270), orzekł jak w sentencji.