VII SA/Wa 1604/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Miron ( spr.), , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Piątek-Macugowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi W. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2011 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r., znak: [...] na podstawie art. 158 § 1 w związku z art. 157 § 1 i art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej kpa, po rozpatrzeniu wniosku W. M., reprezentowanej przez A. M., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...], utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] stycznia 2009 r. Nr [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r., nr [...], nakazał W. M. dokonanie rozbiórki samowolnie rozbudowanej części budynku mieszkalnego jednorodzinnego w wymiarach 4,40 m x 12,30 m zrealizowanej w latach 1994-1996r na nieruchomości przy ul. [...] w Ł. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Pełnomocnik W. M. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...]. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpatrując ww. wniosek, na wstępie uzasadnienia decyzji wskazał, że instytucja stwierdzenia nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji ostatecznej, o której mowa w art. 16 k.p.a. Wskazał, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności bada się, czy sporna decyzja była dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa, w chwili jej wydawania. Uregulowania zawarte w art. 156 kpa obligują organ administracji do wszczęcia i prowadzenia postępowania w nowej sprawie, w której nie orzeka on co do istoty sprawy rozstrzygniętej nawet wadliwą decyzją, lecz orzeka jako organ kasacyjny. Organ wskazał, że jedną z wad kwalifikowanych, wymienionych w art. 156 § 1 kpa jest rażące naruszenia prawa. Odnosząc się do zarzutów podnoszonych we wniosku wyjaśnił, iż część z nich nie może stanowić przedmiotu niniejszego postępowania, gdyż nie znajdują one odzwierciedlenia w przesłankach stwierdzenia nieważności wskazanych w art. 156 § 1 kpa. Organ zaznaczył, że okolicznością, jaka w ocenie skarżącej wystąpiła w rozpatrywanej sprawie jest przesłanka wskazana w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, tj. wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, mającym postać zlekceważenia normy art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego. Zdaniem, Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zarzut skarżącej nie zasługuje na uwzględnienie. Organ wyjaśnił, że przepis art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) wprowadzający zakaz nakazania rozbiórki po upływie wskazanego 5-letniego okresu od dnia zakończenia budowy obowiązywał do dnia 11 lipca 2003 r. został uchylony ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz zmianie niektórych ustaw ( DZ. U. z 2003 r., nr 80, poz. 718). Wobec powyższego organ stwierdził, że wojewódzki organ nadzoru budowlanego, wydając rozstrzygnięcie w dniu [...] lipca 2009 r. w sposób prawidłowy orzekł na podstawie obowiązujących w dniu orzekania przepisów prawa materialnego i proceduralnego. W dalszej, części uzasadnienia, organ zważył, że w rozpatrywanej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego przeprowadził w dniu [...] czerwca 2005 r. oględziny, stwierdzając, że inwestor prowadzi roboty budowlane, polegające na rozbudowie budynku mieszkalnego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Z tego też względu postanowieniem z dnia [...] września 2008 r. organ na podstawie art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego wstrzymał prowadzenie robót budowlanych oraz nałożył na inwestora obowiązek wykonania określonych w postanowieniu czynności. Zobowiązana nie wykonała nałożonych obowiązków, dlatego też organ, stosownie do art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego, orzekł rozbiórkę. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego mając na względzie powyższe, stwierdził, że zaskarżona decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2009 r. nie zawiera wady, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, tj. nie została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto w ocenie organu kontrolowana decyzja nie wypełnia żadnej z wymienionych w art. 156 § 1 kpa przesłanek skutkujących stwierdzeniem jej nieważności. 2 Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. , znak: [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 kpa, po rozpoznaniu wniosku W. M. o ponowne rozpoznanie sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] kwietnia 2011 r. W wyniku ponownej analizy materiału dowodowego, organ stwierdził, iż słusznie decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2009 r. W uzasadnieniu decyzji organ podkreślił, iż w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji uwzględnia się stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania decyzji. Organ powołując się na art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego wskazał, że w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o którym mowa w ust. 3 stosuje się przepis ust. 1 Wyjaśnił, że przepis art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego przewiduje rozbiórkę obiektu wzniesionego samowolnie, jeżeli nie zachodzą okoliczności umożliwiające legalizację według uregulowań z art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego ( gdy budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu lub jego części do stanu zgodnego z prawem). Zatem zaznaczył, iż każda budowa (rozbudowa) obiektu budowlanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, nie podlega bezwzględnej rozbiórce, a jedynie w przypadku gdy legalizacja nie będzie możliwa. Nakaz rozbiórki może być bowiem orzeczony dopiero wówczas, gdy okaże się, że nie ma możliwości prawnych legalizacji. Przepis art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego określa obowiązki, których spełnienie przez inwestora ma posłużyć organowi do oceny, czy zaistniały przesłanki do legalizacji. W niniejszej sprawie decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] stycznia 2009 r. została wydana wskutek niewykonania przez inwestora obowiązków nałożonych na niego postanowieniem organu powiatowego z dnia [...] września 2008 r. Nr [...]. Organ podkreślił, że pomimo umożliwienia mu przez ustawodawcę sposobności legalizacji samowolnie rozbudowanej części budynku mieszkalnego nie skorzystał z niej i nie przedłożył w terminie wymaganej dokumentacji. W dalszej części organ, podzielił wyjaśnienia zawarte w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] kwietnia 2011 r. dotyczącego przepisu art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego. Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, decyzja [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2009 r. Nr [...] nie jest obarczona żadną z wad kwalifikowanych wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego dnia [...] czerwca 2011 r. złożyła W. M. reprezentowana przez A. M.. Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Skarżąca nie zgadza się wydaną przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją w dniu [...] czerwca 2011 r. W jej ocenie skarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, jak również zasad współżycia społecznego. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że z treści przepisu art. 49 Prawa budowlanego wynika, że nie można nakazać rozbiórki o której mowa w art. 48 , jeżeli upłynęło 5 lat od dnia zakończenia budowy obiektu budowlanego lub jego części, a jego istnienie nie narusza przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie strony skarżącej nie bez znaczenie pozostaje także fakt, że w dniu 6 sierpnia 2010 r. weszła w życie nowelizacja ustawy - Prawo budowlane ( Dz. U. Nr 121, poz. 809 ), która przewiduje ułatwienia w legalizacji samowoli budowlanej, polegające na zniesieniu wymogu posiadania decyzji o warunkach zabudowy, koniecznej do legalizacji samowoli budowlanej na obszarze bez planu zagospodarowania przestrzennego, ostatecznej już w dniu wszczęcia postępowania rozbiórkowego. Zdaniem strony skarżącej Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego powyższych regulacji nie wziął pod uwagę. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja prawa nie narusza. 4 Decyzja zaskarżona do Sądu została wydana w postępowaniu nieważnościowym wszczętym na wniosek skarżącej, która wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2009 r. Nr [...], utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] stycznia 2009 r. Nr [...] nakazującej W. M. rozbiórkę rozbudowanej części budynku mieszkalnego jednorodzinnego o wym. 4,40 m x 12,30 m , na działce przy ul. [...] w Ł., bez pozwolenia na budowę. W pierwszej kolejności podkreślić należy, że stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady stabilności decyzji, wymaga bezspornego ustalenia, że kontrolowana decyzja dotknięta jest jedną z wad określonych w art. 156 § 1 kpa. Postępowanie nieważnościowe, ma charakter nadzwyczajny, a jego celem jest wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji dotkniętej wadą nieważności. Przypadki te dotyczą zaś takich sytuacji, gdy decyzja administracyjna jest obarczona tak poważną wadliwością, że jej trwałość i związana z tym pewność porządku prawnego musi ustąpić wymaganiom płynącym z zasady praworządności. Przesłanki stanowiące podstawę stwierdzenia nieważności decyzji enumeratywnie wymienia art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa. Przy czym niedopuszczalna jest ich wykładnia rozszerzająca, zważywszy na fakt, że stwierdzenie nieważności decyzji jest odstępstwem od zasady stabilności orzeczeń wyrażonej w art. 16 kpa i wymaga niekwestionowanego ustalenia, iż decyzja administracyjna jest obarczona jedną z wad wymienionych w powołanym przepisie. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest tylko i wyłącznie ustalenie czy dana decyzja jest obarczona wadą wymienioną w przepisie art. 156 § 1 kpa. Niedopuszczalne jest natomiast rozpatrywanie sprawy co do istoty. Ponadto nie ulega wątpliwości, że kontrola decyzji pod względem naruszeń prawa określonych w art. 156 kpa, obejmuje stan prawny i stan faktyczny w dacie wydania przedmiotowej decyzji. Odmowa stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej ma miejsce wtedy, gdy w toku postępowania wyjaśniającego organ prowadzący postępowanie ustali, że nie występuje żadna z ustawowych przyczyn stwierdzenia nieważności. W niniejszej sprawie zdaniem składu orzekającego kontrolowane postępowanie zostało przeprowadzone zgodnie z prawem. Sąd podzielił stanowisko organu, że w niniejszej sprawie żadna z przesłanek nieważnościowych określonych 5 w art. 156 § 1kpa nie wystąpiła. W postępowaniu nieważnościowym przeanalizowano wszystkie przesłanki z art. 156 § 1 kpa wskazując, iż objęta kontrolą decyzja rozbiórkowa nie narusza przepisów o właściwości, nie dotyczy sprawy rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa zaś jej wykonanie nie wywołuje czynu zagrożonego karą, a ponadto nie zachodziła niewykonalność decyzji w dniu jej wydania. Organ wykazał również w uzasadnieniu decyzji brak zaistnienia przesłanki wskazywanej przez stronę we wniosku tj. art. 156 § 1 pkt 2 kpa ( decyzja wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa). Podkreślić należy, że podstawową zasadą prawa budowlanego, określoną w przepisie art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, jest że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z zastrzeżeniem art. 29-30. W niniejszej sprawie bezspornym jest, iż skarżąca w latach 1994-1996 rozbudowała budynek mieszkalny jednorodzinny parterowy bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Stąd też organ w oparciu o art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego wszczął postępowanie legalizacyjne. Wskazać należy, iż art. 48 Prawa budowlanego po jego zmianie dokonanej ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane o zmianie niektórych ustaw dopuszcza legalizację obiektu wzniesionego bądź wznoszonego bez pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, ale zgodnie z przepisami i regułami sztuki budowlanej. Oznacza to, że nakaz rozbiórki nie jest orzekany bezwzględnie, bowiem organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest w pierwszym rzędzie ustalić czy budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu przestrzennym i czy możliwe jest doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. W niniejszej sprawie organ prowadząc postępowanie legalizacyjne postanowieniem z dnia [...] września 2008 r. na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 Prawa budowlanego wstrzymał roboty budowlane i nałożył na skarżącą obowiązek przedłożenia w terminie stosownych dokumentów. Z akt sprawy wynika, iż strona skarżąca nie wykonała ciążącego na niej obowiązku nałożonego postanowieniem , pomimo pouczenia o ewentualnym nakazie rozbiórki. W związku z powyższym, zasadnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] wydał decyzję o nakazie rozbiórki rozbudowanej 6 części budynku mieszkalnego, utrzymaną w całości w mocy przez organ odwoławczy decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. Zdaniem Sądu Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] nie mógł podjąć innej decyzji, niż decyzja o rozbiórce, skoro inwestor nie wykonał nałożonych na nią obowiązków. Należy podkreślić, że decyzje podejmowane na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego mają charakter wiązany. Oznacza to, że jeżeli stwierdzona zostaje samowola budowlana i nie ma możliwości jej legalizacji, to organ jest nie tylko uprawniony lecz zobligowany do wydania nakazu rozbiórki ( wyrok NSA z dnia 18 stycznia 1999 r. IV SA 69/97, LEX nr 46680). Warunkiem odstąpienia od nakazu rozbiórki obiektu budowlanego, zgodnie z art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. jest wykonanie przez inwestora w wyznaczonym terminie obowiązków nałożonych na niego przez organ, stosownie do ust. 3 powyższego przepisu ( por. wyrok NSA z dnia 28 marca 2008 r. , OSK 308/07). Sąd orzekający w niniejszym składzie podziela w całości poglądy w cytowanych wyżej wyrokach. Natomiast odnosząc się do zarzutów podnoszonych w skardze, należy uznać je za nieuzasadnione. Nietrafny jest zarzut niezastosowania przepisu art. 49 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r., który stanowił do dnia 10 lipca 2003 r., że nie można nakazać rozbiórki, o której mowa w art. 48, jeżeli upłynęło 5 lat od dnia zakończenia budowy obiektu budowlanego lub jego części, a jego istnienie nie narusza przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności ustaleń m.p.z.p. Na właścicielu spoczywa wówczas obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. Przepis ten od dnia 11 lipca 2003 r. ma zupełnie inne brzmienie i obecnie dotyczy wydania decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i nie może mieć zastosowania w niniejszej sprawie. Należy podkreślić, iż organy administracji publicznej orzekają w oparciu o przepisy prawa materialnego obowiązujące w chwili wydania zaskarżonej decyzji i wskazały prawidłową podstawę prawną swoich decyzji. Mając powyższe na uwadze nie można uznać, że zachodzi wada kwalifikowana badanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji, a tylko to powodowałoby uchylenie przez Sąd zaskarżonej decyzji. Z tych względów Sąd uznał, że zarzuty skargi nie znajdują oparcia w przepisach prawa a biorąc dodatkowo pod uwagę, że Sąd nie dostrzegł takich naruszeń przepisów prawa procesowego lub materialnego, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy - skargę należało oddalić. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji. 8