VII SA/Wa 1606/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), , Sędzia WSA Leszek Kamiński, Sędzia WSA Ewa Machlejd, Protokolant spec. Sylwia Kruszyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 maja 2011 r. sprawy ze skargi B. M. na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] czerwca 2010 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji stwierdzającej chorobę zawodową. I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. Przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata M. R. tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 307,50 zł ( trzysta siedem złotych i pięćdziesiąt groszy) , w tym: tytułem zastępstwa prawnego kwotę 250 zł (dwieście pięćdziesiąt złotych), tytułem 23% podatku od towarów i usług kwotę 57,50 zł (pięćdziesiąt siedem złotych i pięćdziesiąt groszy). Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2010r., Główny Inspektor Sanitarny, po rozpatrzeniu wniosku B. M. o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] lutego 2008r. wydaną na podstawie art. 156 § 1 pkt. 2, w związku z art.158 § 1 pkt. 1 Kodeksu postępowania administracyjnego mocą której z urzędu stwierdził nieważność decyzji Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w G. z dnia [...].06.2007 r., znak: [...], którą uchylono decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Z. z dnia [...].11.2005 r., znak: [...] - o braku podstaw do stwierdzenia u zainteresowanego choroby zawodowej narządu słuchu i stwierdzono u B. M. chorobę zawodową - uszkodzenie słuchu wywołane hałasem. Decyzja Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w G. z dnia [...] września 2007 r., stwierdzająca u B. M. chorobę zawodową - uszkodzenie słuchu wywołane hałasem została wydana w oparciu o opinię lekarską z dnia [...] lutego 2007 r. [...] Centrum Laryngologii LCL NS ZOZ w Z. B. M. został przebadany w ww. Zakładzie Opieki Zdrowotnej na wniosek Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w G. Na podstawie przeprowadzonych badań stwierdzono u B. M. uszkodzenie słuchu spowodowane hałasem (wielkość ubytku słuchu obliczana dla każdego ucha jako średnia arytmetyczna z 3 częstotliwości 1000-2000-4000 Liz, po uprzednim odjęciu poprawek dla fizjologicznych ubytków słuchu związanych z wiekiem nie przekracza 30 dB - wynosiła średnio obustronnie 24,7 dB). Główny Inspektor Sanitarny wskazał, że Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w G. wydał w dniu [...].06.2007 r. decyzję, którą uchylił decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Z. z dnia [...].11.2005 r., znak: [...] - o braku podstaw do stwierdzenia u zainteresowanego choroby zawodowej narządu słuchu pomimo braku rozpoznania choroby zawodowej narządu słuchu przez uprawnioną do orzekania w sprawach chorób zawodowych placówkę medyczną, jak również wbrew opinii Konsultanta Krajowego w dziedzinie medycyny pracy - dr n. med. E. W., stwierdził u B. M. chorobę zawodową - uszkodzenie słuchu wywołane hałasem. Zdaniem Głównego Inspektora Sanitarnego stanowi to rażące naruszenie przepisu określonego w § 10 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz.U. Nr 65 poz. 294 z późn. zm). Organ podkreślił, że w sprawie podejrzenia u B. M. choroby zawodowej wydane były przez uprawnione do orzekania w sprawach chorób zawodowych placówki medyczne - w 2001 r. trzy orzeczenia lekarskie i jedno w 2005 r., które nie rozpoznawały u zainteresowanego choroby zawodowej - zawodowego uszkodzenia słuchu wywołanego hałasem i wskazywały na typ pozaślimakowy uszkodzenia słuchu. Skargę do Sądu wniósł B. M., który nie godzi się ze stwierdzeniem nieważności decyzji Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w G. z dnia [...].06.2007 r. Uważa, że nieuzasadnione jest opieranie się na negatywnych dla niego opiniach Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w Z. .z dnia [...].05.2001 i Instytutu Medycyny Pracy w L. z dnia [...].09.2001 podnosząc, że orzeczenie lekarskie ma charakter opinii w myśl art.84 kpa . W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Sanitarny podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skardze nie można było odmówić słuszności, albowiem zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzją organu I instancji zapadły z naruszeniem przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - dalej jako p.p.s.a). Przystępując do oceny zgodności z prawem poddanej kontroli sądowej decyzji organu, na wstępie zaznaczyć należy, iż sprawa prowadzona była w trybie nadzwyczajnym, nieważnościowym. Nadzwyczajny tryb postępowania stanowi wyłom od zasady stabilności decyzji wyrażonej w art. 16 w/w ustawy, stąd też ustalenie podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe. Celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego punktu widzenia, a mianowicie czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a., przy czym niedopuszczalna jest rozszerzająca wykładnia przesłanek określonych ww. przepisie. Tak więc organ prowadzący postępowanie w sprawie nieważności decyzji nie jest kompetentny do rozstrzygania sprawy co do meritum. W postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru o stwierdzenie nieważności organ ma obowiązek rozpatrywać sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 k.p.a., to znaczy nie może rozpatrywać sprawy "co do istoty" jak w postępowaniu odwoławczym (por. wyrok NSA z dnia 28 maja 1985 r., sygn. akt I SA 89/85, ONSA 1985, Nr 1, poz. 30). Organ orzeka wyłączenie kasacyjnie, stwierdzając nieważność decyzji albo jej niezgodność z prawem, a w przypadku braku przesłanek takiego orzeczenia odmawia stwierdzenia nieważności decyzji. Obowiązkiem organu stwierdzającego nieważność decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa jest wyraźne wskazanie, jaki konkretny przepis został naruszony, przy czym nie wystarczy samo tylko stwierdzenie o tym, że doszło do rażącego naruszenia prawa. Skoro zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego została wydana w postępowaniu nadzwyczajnym o stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., to najistotniejszą kwestią wymagającą rozstrzygnięcia było dokonanie analizy przesłanek, o których jest mowa w tym przepisie, a konkretnie przesłanki rażącego naruszenia prawa. Zarówno w orzecznictwie, jak i piśmiennictwie przyjmuje się, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja (por. wyrok SN z dnia 8 kwietnia 1994 r. III ARN 13/94, OSN 1994, nr 3, poz. 36; wyrok NSA z 18 lipca 1994 r. VSA 535/94, ONSA 1995, nr 2, poz. 91). Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który ma być stosowany w bezpośrednim rozumieniu. Sankcja w postaci stwierdzenia nieważności decyzji nie jest zatem możliwa do zastosowania, gdy decyzja wymaga złożonego procesu wykładni i której wynik jest sporny w judykaturze (zob. glosa B. Adamiak do wyroku NSA z dnia 6 lutego 2006 r. I FSK 439/05, OSP 2007, z. 9, poz. 100). Odnosząc zatem powyższe rozważania do niniejszej sprawy zauważyć należy, że zapis § 7 i § 8 rozporządzenia z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 65, poz. 294) nie oznacza, iż to jednostki medyczne rozstrzygają sprawy w przedmiocie chorób zawodowych, a organy administracji, jakimi są inspektorzy sanitarni, są całkowicie tym orzeczeniom podporządkowane. Jak stanowi § 10 tego rozporządzenia, decyzję o stwierdzeniu choroby zawodowej lub decyzję o braku podstaw do jej stwierdzenia wydaje właściwy ze względu na siedzibę zakładu pracy inspektor sanitarny, a orzeczenie placówki medycznej stanowi jedynie materiał dowodowy, w oparciu o który decyzja ta jest wydawana. Tym samym orzeczenie lekarskie, jak każdy inny dowód w sprawie, ocenione być musi z uwzględnieniem przepisów procedury administracyjnej, w szczególności art. 7 i art. 77 k.p.a., a organ nie jest pozbawiony możliwości żądania uzupełnienia, wyjaśnienia lub doprecyzowania wydanych opinii. Organy inspekcji sanitarnej związane są co do zasady ustaleniami zawartymi w orzeczeniu lekarskim. Niemniej jednak mają one możliwość podjęcia też własnych działań. Organy administracji oceniają stan sprawy na podstawie całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego i mając wątpliwości czy nie do końca wyjaśnione zostały pewne kwestie w zakresie orzeczeń lekarskich mogą zwrócić się o ponowne badania lub uzupełnienie poprzednio wydanych opinii (orzeczeń). Zdaniem Sądu rażące naruszenie przepisu określonego w § 10 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz.U. Nr 65 poz. 294 z późn. zm) musi być oczywiste. Skoro jednak Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w G. nie zgodził się z orzeczeniami lekarskimi, mającymi charakter opinii biegłego w części dotyczącej braku uznania schorzenia za zawodowe tylko ze względu na wielkość ubytku słuchu i dał wiarę wnioskom z ostatniej opinii wydanej przez inny ośrodek i innego lekarza i opartej, jego zdaniem, o wyniki badań przeprowadzone przez inną niezależną placówkę to co najwyżej Wojewódzkiemu Inspektorowi można zarzucić naruszenie art.80 K.p.a. jako że organy administracji oceniają stan sprawy na podstawie całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego. Stwierdzić należy, że o ile wskazana przez organ wada, tj niewłaściwa ocena materiału dowodowego w sprawie, może stanowić o naruszeniu prawa to zarówno jej ciężar jak i charakter nie są takie aby uznać, że decyzja wywołuje skutki nie dające się pogodzić z zasadą praworządności w Rzeczypospolitej Polskiej, jako demokratycznym państwie prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej, a tym samym nie uzasadnia to stwierdzenia nieważności decyzji jeśli nie zostanie wykazana oczywistość naruszenia prawa, a tej oczywistości Główny Inspektor Sanitarny nie uzasadnił. Zatem, Główny Inspektor Sanitarny, ponownie rozpatrując sprawę powinien rozważyć czy rzeczywiście zaistniały wskazane wyżej przesłanki rażącego naruszenia prawa. Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł jak w sentencji (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Z uwagi na fakt, że stwierdzone przez sąd uchybienia miały miejsce już na etapie postępowania przed organem I instancji i nie zostały wyeliminowane przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, dlatego orzeczono o uchyleniu obydwu decyzji wydanych w sprawie.