VII SA/Wa 1607/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Zielińska -Śpiewak, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla ( spr.), Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Piątek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 marca 2011 r. sprawy ze skargi K. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie nakazu zamurowania otworu drzwiowego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. VIISA/Wa 1607/10 U Z A S A D N I E N I E Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] marca 2010r. na podstawie art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r.- Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.), w związku z art. 103 ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego nakazał K. M. zamurowanie lub wypełnienie luksferami otworu drzwiowego na parterze dobudowy klatki schodowej zlokalizowanej na działce nr [...] położonej w G. gm. G., będącego wyjściem z ganku na taras - w terminie do dnia 15.06.2010 roku. W uzasadnieniu organ wskazał, że podczas oględzin pracownicy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w [...] stwierdzili samowolną dobudowę do budynku mieszkalnego (posadowionego w granicy z działką sąsiednią) zlokalizowanym na działce nr [...], położonej w G. gm. G. stanowiącej własność K. M.. Dobudowa stanowi klatkę schodową z wejściem do budynku na I i II kondygnacji oraz garaż w I kondygnacji, nad nim znajduje się taras zadaszony. Część garażowa ze ścianą pełną oraz wsparte na słupie zadaszenie zlokalizowano w odległości ok. 37 cm od granicy z działką sąsiednią nr [...]. Budynek mieszkalny został wybudowany na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej przez Urząd Gminy G. dnia [...].11.1986 r. jako dobudowa w granicy do istniejącego na sąsiedniej działce budynku mieszkalnego. Organ ustalił, że opisana dobudowa wykonana została bez pozwolenia na budowę w 1993 r. Projekt zagospodarowania działki będący załącznikiem do wskazanego wyżej pozwolenia na budowę nie przewidywał tej części budynku. W związku z samowolnym wybudowaniem części obiektu przed 1 stycznia 1995 r. tj. przed wejściem w życie aktualnie obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane zastosowanie miały, zgodnie z art. 103 ust.2 tejże ustawy, przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane. W nawiązaniu do tych przepisów organ badał czy można zastosować art. 37 ust. 1 lub 2 Prawa budowlanego z 1974 roku, nakazujący rozbiórkę obiektu wybudowanego niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy (tj. bez pozwolenia na budowę). Zgodnie z art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 roku, obiekt podlega przymusowej rozbiórce jeżeli wystąpią równocześnie dwie przesłanki, tj. wybudowanie obiektu bez wymaganego pozwolenia, na terenie nie przeznaczonym pod zabudowę albo przeznaczonym pod innego rodzaju zabudowę. Zgodnie z ust. 1 pkt 2 art. 37 - obiekt podlega przymusowej rozbiórce jeżeli wybudowano go bez wymaganego pozwolenia, oraz gdy powoduje on niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Natomiast art. 37 ust. 2 ww. ustawy określa, że można wydać decyzję o przymusowej rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy, jeżeli jest to uzasadnione innymi ważnymi przyczynami poza wymienionymi w ust. 1. Jednakże w przedmiotowej sprawie nie stwierdzono bezwzględnych przesłanek do zastosowania art. 37 ww. ustawy, czyli rozbiórki dobudowy wybudowanej bez pozwolenia na budowę. Z informacji Urzędu Gminy G. z dnia [...].11.2009 r. wynika, że w dacie wybudowania tej części budynku, teren działki nr [...] na której została wykonana dobudowa stanowił zabudowę zagrodową, przeznaczony był pod zabudowę. Ponadto nie stwierdzono, że dobudowa powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Brak jest również innych ważnych przyczyn, które uzasadniałyby rozbiórkę obiektu. Wobec niemożności zastosowania art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r., na podstawie art. 56 tej ustawy zobowiązano właściciela obiektu - postanowieniem nr [...] z dnia [...].11.2009 r. do wykonania inwentaryzacji i oceny technicznej dobudowy o wymiarach 5,55 x 2,30 m klatki schodowej wraz z tarasem do istniejącego budynku mieszkalnego. Zobowiązany przedłożył wymaganą dokumentację z której wynikało, że odległość otworu drzwiowego, będącego wyjściem z ganku na taras, od granicy z działką sąsiednią nr 430 wynosi 3,50 m (3,20 odległość otworu do barierki tarasu +0,30 m do granicy, ponieważ dobudowa nie jest zlokalizowana równo ze ścianą budynku mieszkalnego, lecz w odległości 30 cm od granicy). Jest w dobrym stanie technicznym, nie powoduje zagrożenia dla użytkowników i otoczenia. Organ stwierdził, że obowiązujące w latach 90-tych warunki techniczne obiektów budowlanych, określone rozporządzeniem Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. z 1980 r. Nr 17, poz. 62 ze zm.) nie przewidują budowy konkretnej części obiektu jaką jest klatka schodowa lub taras, lecz § 12 przewiduje otwory okienne lub drzwiowe, w odległości od granicy z działką sąsiednią wynoszącą 4,00 m. Budynek posiada ścianę i dach z materiałów niepalnych i jego lokalizację w granicy dopuszczała decyzja o pozwoleniu na budowę. Jednakże istnienie otworu drzwiowego na parterze dobudowanej klatki schodowej, będącego wyjściem z ganku na taras w odległości 3,50 m od granicy z działką sąsiednią nr [...] jest niezgodne z w/w przepisami technicznymi obowiązującymi w okresie budowy, co uzasadniało nakazanie zamurowania lub wypełnienia otworu luksferami. Odwołanie od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...].03.2010r. złożyli: inwestor K. M. oraz sąsiedzi T. i S. B. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2010r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu odwołań od decyzji nakazującej K. M. zamurowanie lub wypełnienie luksferami otworu drzwiowego będącego wyjściem z ganku na taras - w terminie do dnia 15.06.2010r. - uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej terminu i nakazał K. M. zamurowanie lub wypełnienie luksferami otworu drzwiowego będącego wyjściem z ganku na taras, w terminie do dnia 30.08.2010r. - w pozostałym zakresie utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, że w wyniku oględzin ustalono, iż do budynku mieszkalnego K. M. dobudowano od strony podwórka taras o wym. 5,55 m x 2,30 m. Budynek zlokalizowany jest w ostrej granicy z działką sąsiednią nr [...], wybudowany został na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...].11.1986 r. wydanego przez Urząd Gminy G. Z decyzji pozwolenia na budowę wynikało, iż budynek powinien być wybudowany ścianą szczytową do granicy z działką sąsiednią. Pod tarasem znajduje się garaż i wejście na część parterową budynku. Obok wykonane są schody na piętro. Część garażowa ze ścianą pełną oraz wsparte na słupach zadaszenie jest w odległości ok. 37 cm od granicy z działką nr [...]. Z akt sprawy wynikało, iż omawiana dobudowa została wykonana w roku 1993 bez wymaganej zgody właściwego organu architektoniczno budowlanego. Tym samym zgonie z art. 103 Prawa budowlanego z 1994 r. do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życic ustawy z dnia 7.07.1994 r. stosuje się przepisy dotychczasowe. Organ I instancji badając przesłanki z art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. wziął pod uwagę miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy G. podjęty Uchwałą Gminnej Rady Narodowej w G. z dnia [...].09.1989 r., czyli z daty budowy. Jednak w ocenie organu II instancji należało stosować przepisy o zagospodarowaniu przestrzennym z daty orzekania o skutkach samowoli budowlanej, a nie z daty jej realizacji. Z planu zagospodarowania przestrzennego gm. G. uchwalonego przez Radę Gminy G. i zatwierdzonego Uchwałą Rady Gminy Nr [...] z dnia [...].12.2003 r. wynika, iż na przedmiotowym terenie przewidziano zabudowę zagrodową i jednorodzinną, dlatego art. 37 Prawa budowlanego nie miał zastosowania w sprawie. Z przepisu § 12 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3.07.1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki, wynika że budynki mieszkalne i gospodarcze mogą być sytuowane w odległości co najmniej 4 m od granicy z działką, bądź 3 m jeżeli w tej ścianie nie ma otworów okiennych lub drzwiowych. Ustawodawca ściśle określił odległości jakie powinny być zachowane od granicy działki. Wykonanie otworu drzwiowego w ścianie budynku usytuowanej w odległości 3,5 m od granicy działki jest niezgodne z warunkami technicznymi obowiązującymi w dacie budowy, jak również obowiązującymi obecnie. Pomimo częściowo błędnego uzasadnienia decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. (bez wpływu na rozstrzygnięcie sprawy), organ II instancji utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Nie było możliwe nakazanie likwidacji tarasu, gdyż nie narusza on warunków techniczno budowlanych z daty budowy. K. M. jako następca prawny inwestora przejął na siebie wszelkie prawa i obowiązki wynikające z przedmiotowego obiektu, wobec czego do niego została zaadresowana decyzja. K. M. wniósł skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] czerwca 2010 r. w części nakazującej mu "zamurowanie lub wypełnienie luksferami otworu drzwiowego na parterze dobudowy klatki schodowej zlokalizowanej na działce nr [...], położonej w G., gm. G., będącego wyjściem z ganku na taras". Skarżący wskazał, iż decyzja administracyjna narusza jego interes prawny oraz matki, która zajmuje pokój przy tarasie, a nadto zawiera błędne umiejscowienie otworu drzwiowego, który nakazano zamurować. Podniósł, że kwestionowany otwór drzwiowy usytuowany jest w ściance, która dzieli pomieszczenie ganku o wymiarach 2,43 m x 2,37 m od tarasu, a nie "na parterze dobudowy klatki schodowej" jak określono w decyzji. Podniósł, że zamurowanie spornych drzwi spowoduje brak dostępu światła dziennego do ganku, a przede wszystkim pozbawi wyjścia na taras o wymiarach 3,68 m x 2.25 m. Chcąc dostać się na taras trzeba będzie, skakać przez okno dwuskrzydłowe, usytuowane w ścianie budynku, pośrodku tarasu od strony podwórka. Skarżący zaproponował, aby w celu doprowadzenia do zgodności z przepisami kwestionowanego otworu drzwiowego (o wymiarach 1,95 m wysokości x 0,65 m szerokości (przeszklenie 0,88 m x 0,53 m) usytuowanego w odległości 3,68 m od granicy z sąsiadem B. - zamurować taras od granicy z sąsiadem ścianką z luksferów na całej jego szerokości, tj. 2.25 m, co spowoduje całkowite zasłonięcie otworu drzwiowego prowadzącego na taras. W takiej sytuacji otwór drzwiowy nie powinien być kwestionowany, jako usytuowany w odległości 3,68 m od granicy sąsiada, a nie 4,00 m. Natomiast zamurowanie otworu drzwiowego w sposób jaki wskazano w decyzji uniemożliwi wyjście i właściwe utrzymanie tarasu, pozbawi dopływu światła dziennego do ganku. Zdaniem skarżącego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego będąc na oględzinach powinien przedstawione rozwiązanie uwzględnić. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosił o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. – zwanej dalej p.p.s.a.). Skarga jest zasadna. W ocenie Sądu przy rozpoznawaniu niniejszej sprawy doszło do naruszenia art. 7 k.p.a. w zw. z art. 8 i 9 k.p.a. Organy administracji miały obowiązek dokonać wszechstronnej oceny okoliczności sprawy na podstawie analizy całego materiału dowodowego. W okolicznościach sprawy decyzja narusza prawo, bowiem stan faktyczny sprawy wskazywał na konieczność rozważenia przez organ nadzoru budowlanego innych wariantów doprowadzenia przedmiotowego obiektu do stanu zgodności z przepisami. Z materiału dowodowego wynikało, że kwestionowany otwór drzwiowy usytuowany jest w ściance, która dzieli pomieszczenie ganku od tarasu oraz, że zamurowanie spornych drzwi spowoduje pozbawienie wyjścia na taras i korzystanie z niego będzie niemożliwe. Skarga słusznie wskazywała, iż należało rozważyć, czy w celu doprowadzenia do zgodności z przepisami kwestionowanego otworu drzwiowego - usytuowanego w nieprzepisowej odległości od granicy z sąsiadem B., można byłoby zamurować taras, ścianką z luksferów na całej jego szerokości, co spowoduje całkowite zasłonięcie otworu drzwiowego prowadzącego na taras od granicy z sąsiadem. Należy również podkreślić, iż z treści odwołania sąsiadów skarżącego – T. i S. B. wynikałoby, że takie rozwiązanie także dla nich jest korzystniejsze. Natomiast zamurowanie otworu drzwiowego w sposób jaki wskazano w decyzji, całkowicie uniemożliwi wyjście na taras, pozbawi funkcjonalności tę część budynku oraz uniemożliwi jego właściwe utrzymanie. Postępowanie organu powinno być prowadzone w sposób prowadzący do realizacji zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 k.p.a.) . To wiąże się z koniecznością rozważania słuszności żądań i twierdzeń stron oraz uwzględnienia w decyzji zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywatela, przy założeniu, że wszyscy obywatele są równi wobec prawa. Stosowanie i wybór przez organ nadzoru budowlanego środków prawem przewidzianych, w celu przywrócenie porządku budowlanego, w sytuacji kiedy stan faktyczny sprawy, umożliwia różne rozwiązania, nie jest obojętny z punktu widzenia wyrażonej w art. 8 k.p.a. zasady ogólnej pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Także wtedy gdy organ administracji, w ogóle nie ustosunkowuje się do możliwych, różnych sposobów załatwienia sprawy, uchybia swym obowiązkom wynikającym z art. 8 k.p.a. Z zasady tej można wywieźć wymóg stosowania spośród dostępnych organowi środków – takich, które są na korzyść obywatela, jeśli nie stoi temu na przeszkodzie ważny interes społeczny. Należy wskazać, że przepis art. 8 k.p.a., nakłada na organy administracji publicznej nie tylko obowiązek prawidłowego rozważenia stanu faktycznego i prawnego rozstrzyganej sprawy, lecz także skutków, które wywołają te rozstrzygnięcia. Wymagało zatem analizy, czy norma prawa budowlanego zostanie wypełniona, w sytuacji gdy organ przyjmie rozwiązanie techniczne, mające na celu doprowadzenie obiektu do zgodności z warunkami technicznymi jakimi powinny odpowiadać budynki - bardziej odpowiadające stronie. Z kolei art. 9 k.p.a. formułuje obowiązek organu administracji publicznej wyczerpującego informowanie strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Zatem w sytuacji, kiedy istnieją różne sposoby doprowadzenia obiektu do stanu zgodności z przepisami prawa budowlanego, organ powinien poinformować o tym strony i uwzględnić ich słuszny interes. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ nadzoru budowlanego dokona oceny możliwości doprowadzenia przedmiotowego budynku do stanu zgodnego z przepisami, przy uwzględnieniu powyższych uwag i przy zastosowaniu wskazanych zasad postępowania administracyjnego. Z tych też względów biorąc za podstawę art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzeczono jak na wstępie. Biorąc za podstawę art. 152 p.p.s.a. stwierdzono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku.