VII SA/Wa 1607/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Mirosława Kowalska, sędzia WSA Jadwiga Smołucha, Protokolant spec. Agnieszka Wrzodak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lutego 2019 r. sprawy ze skargi F. z siedzibą w O. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uprzywilejowania pojazdu w ruchu drogowym oddala skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] kwietnia 2018 r. nr [...]r., na podstawie art. 53 ust. 1 pkt 12 ustawy z 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1260, ze zm., dalej "p.r.d.") oraz art. 104 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, ze zm., dalej "k.p.a."), po rozpatrzeniu wniosku Fundacji [...] z siedzibą w O. – odmówił zezwolenia na uprzywilejowanie w ruchu drogowym pojazdu samochodowego marki [...] nr rej. [...] i nr nadwozia [...]. Organ wskazał, że o wyjątkach od ogólnych zasad poruszania się po drogach stanowi art. 53 ust. 1 p.r.d. Zgodnie z pkt 12 tego przepisu zezwolenie ministra właściwego do spraw wewnętrznych może zostać udzielone jedynie jednostkom, których pojazdy proponowane do uprzywilejowania w ruchu drogowym, są używane w związku z ratowaniem życia lub zdrowia ludzkiego. Dotyczy to stałego i bezpośredniego wykorzystywania pojazdów, a nie w sytuacjach, które mogą wystąpić w przyszłości. Dalej zauważył, że ponownie wnioskodawca wniósł o wydanie takiego zezwolenia i wskazał, że pojazd proponowany do uprzywilejowania wykorzystywany jest do transportu krwi w ramach: umowy wnioskodawcy z SP ZOZ Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji z siedzibą w O., porozumienia ze [...] Szpitalem Wojskowym z Przychodnią SP ZOZ w O. oraz porozumienia z Komendą Wojewódzką Policji w O. Następnie zaznaczył, że nie każdy transport sanitarny, transport krwi związany jest z koniecznością korzystania z pojazdów uprzywilejowanych w ruchu drogowy. Obecnie wnioskodawca ma jeden pojazd uprzywilejowany i biorąc pod uwagę charakter i liczbę umów/porozumień stwierdził, że wystarcza on do realizacji bezpośredniego ratowania życia lub zdrowia ludzkiego. Nadto, do realizacji ww. umów/porozumień używa się dziewięciu samochodów. Zobowiązanie do podstawienia pojazdów nie może mieć więc wpływu na wydanie zezwolenia, ponieważ organ bada, czy pojazd jest wykorzystywany do bezpośredniego ratowania życia lub zdrowia ludzkiego, a nie iloma pojazdami wnioskodawca wykonuje świadczenia. Ponadto, ilość transportów krwi w trybie "na ratunek" w ww. umowie nie wskazuje na konieczność uprzywilejowania kolejnego pojazdu do transportu krwi. Na mocy decyzji z [...] czerwca 2017 r. usługi transportu "na ratunek" na rzecz SP ZOZ MSWiA w O. świadczone są [...], nr rej. [...] - uprzywilejowanym w ruchu drogowym. Odnosząc się natomiast do twierdzenia, że skarżący nie dysponuje zestawieniem zleceń dla [...] Szpitala Wojskowego wskazał, że z pisma z 13 marca 2018 r. wynika, że do tego dnia Szpital nie korzystał z usług wnioskodawcy w zakresie transportu medycznego. Natomiast przedmiotem porozumienia z [...] grudnia 2017 r. z Komendą Wojewódzką Policji w O. jest ustalenie zasad współpracy w zakresie poszukiwań osób zaginionych, profilaktyki zaginięć oraz zmniejszenia negatywnych konsekwencji wynikających z tego zjawiska. Realizacja tego porozumienia nie wymaga uprzywilejowania w ruchu drogowym pojazdu. Organ wskazał, że powoływanie się na umowy, porozumienia nie jest wystarczające do stwierdzenia, że pojazd jest wykorzystywany do bezpośredniego ratowania życia lub zdrowia ludzkiego. Następnie podkreślił, że art. 53 ust 1 pkt 12 p.r.d. wskazuje na "używanie" pojazdów, a więc wymaga systematyczności działań ratujących życie lub zdrowie ludzkie, to jest podejmowania ich na co dzień, a nie w potencjalnej potrzebie. Pozostawanie pojazdu w gotowości, na wypadek konieczności jego użycia, jak i w ciągłym użyciu, czy wzrost jego awaryjności też nie jest podstawą do uprzywilejowania, którą jest tylko rzeczywisty udział w akcjach bezpośredniego ratowania życia lub zdrowia ludzkiego. Odnosząc się natomiast do zarzutu, że odmowa utrudnia działalność – organ stwierdził, że zezwolenie wydawane jest w ramach uznania administracyjnego przy spełnieniu przesłanek zawartych w ww. przepisie. Korzystanie z takiego uznania oznacza, że organ ma wybór rozstrzygnięcia. Organ zaznaczył, że wnioskodawca nie jest podmiotem leczniczym. Jednocześnie wyjaśnił, że nie jest związany warunkami przetargów na świadczenia usług transportowych, ponieważ jego rola ograniczyłaby się do automatycznego rejestrowania zezwoleń. Dalej wskazał, że skarżący i Spółka [...] Sp. z o. o. - podwykonawca umów transportu krwi i innych materiałów biologicznych wnioskodawcy z zoz wystąpiły łącznie o uprzywilejowanie jedynie trzech pojazdów, przy ośmiu posiadanych, 5 kwietnia 2018 r. złożył wniosek o uprzywilejowanie kolejnego pojazdu. Łącznie obie spółki zwróciły się o uprzywilejowanie sześciu pojazdów. Organ – odnosząc się do kwestionowania argumentu, że każde zwiększenie pojazdów uprzywilejowanych w ruchu drogowym wpływa na wzrost zagrożenia bezpieczeństwa innych uczestników dróg publicznych - podkreślił, że podstawową zasadą ustawy - Prawo o ruchu drogowym jest bezpieczeństwo ruchu drogowego. Przestrzeganiu tej zasady najlepiej służy równość uczestników ruchu drogowego, zatem podporządkowanie ich działań wspólnym dla wszystkich regułom tego ruchu. Wyjątek od tej zasady wprowadza art. 53 ust. 1 p.r.d., przewidujący możliwość uprzywilejowania niektórych kategorii pojazdów w ruchu drogowym. Intencją ustawodawcy jest zawężenie ilości zezwoleń wydanych w trybie art. 53 ust. 1 pkt 12 p.r.d. Minister wyjaśnił, że sens uprzywilejowania pojazdów polega na ułatwieniu szybkiego dotarcia do określonego miejsca pojazdom biorącym udział w akcjach ratowniczych. Jego skuteczność jest zachowana jeżeli liczba takich pojazdów jest ograniczona do minimum. Im bowiem więcej takich pojazdów, tym mniejsze ułatwienie jazdy. Następnie, powołując się na zasady logiki i doświadczenia życiowego, stwierdził, że im więcej pojazdów, które nie stosują się do zasad ruchu drogowego, tym większe zagrożenie bezpieczeństwa uczestników ruchu. Nie było zatem przesłanek do uprzywilejowania pojazdu skarżącej. Skargę na powyższą decyzję wniosła Fundacja [...] z siedzibą w O. zarzucając naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego, tj. • art. 53 ust. 1 pkt 12 p.r.d. w zw. z art. 6 k.p.a., poprzez przekroczenie granic uznania administracyjnego w skutek błędnego przyjęcia, że pojazd objęty wnioskiem, nie jest i nie będzie wykorzystywany w związku z ratowaniem życia lub zdrowia ludzkiego oraz niewłaściwej jego wykładni, tj. z pominięciem art. 7 k.p.a. Ponadto przez jego błędną wykładnię, polegającą na tym, że uprzywilejować można pojazd wyłącznie wtedy, gdy będzie on używany w sposób stały i bezpośredni oraz uzależniającą uprzywilejowanie od liczby wcześniej uprzywilejowanych pojazdów, dokonaną z pominięciem okoliczności, w tym specyfiki i zakresu działalności skarżącej, prowadzonej z wykorzystaniem ww. pojazdu; 2. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. obrazy art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., poprzez brak wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego oraz błędną ocenę, oraz brak odniesienia się do wszystkich twierdzeń lub odniesienie niepełne, w tym poprzez: a. błędne przyjęcie, że pojazd marki [...] nie jest faktycznie wykorzystywany do ratowania zdrowia i życia ludzkiego, podczas gdy używany jest do transportu krwi i materiałów biologicznych "na ratunek" bądź "cito", na rzecz SP ZOZ Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji w O. oraz [...] Szpitala Wojskowego z Przychodnią SO ZOZ w O., w ramach porozumień skarżącej, a także do akcji ratowniczych w przypadku zagrożenia życia lub zdrowia, na mocy zawartego [...] grudnia 2017 r. z Komendą Wojewódzką Policji w O. porozumienia w sprawie współpracy w zakresie poszukiwania osób zaginionych; b. pominięcie znaczenia dowodowego transportów krwi i innych materiałów biologicznych zrealizowanych w trybie "na ratunek" od 1 listopada 2017 r. do 31 stycznia 2018 r. na rzecz SP ZOZ Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji w O., potwierdzającego rzeczywiste wykorzystywanie wnioskowanego pojazdu do ratowania zdrowia lub życia ludzkiego; c. błędne przyjęcie, że realizacja porozumienia skarżącej z Komendą Wojewódzką Policji w O. nie wymaga uprzywilejowania w ruchu drogowym pojazdu będącego w dyspozycji skarżącej, podczas gdy przedmiotem ww. porozumienia jest m.in. udzielanie nieodpłatnego wsparcia w przypadku zagrożenia życia i zdrowia osoby poszukiwanej, m.in. poprzez wysłanie ratowników wyposażonych w specjalistyczny sprzęt do ratowania życia i zdrowia, w celu minimalizacji skutków zaginięcia oraz przyspieszenia odnalezienia osoby zaginionej (§ 2 ust. 1 pkt 2 porozumienia z [...] grudnia 2017 r.); d. pominięcie znaczenia dowodowego zestawienia akcji poszukiwawczych, zleconych przez KW Policji w O. potwierdzającego prowadzenie działalności związanej bezpośrednio z ratowaniem życia lub zdrowia ludzkiego, do której wykorzystywany jest m.in. pojazd marki [...]; e. pominięcie znaczenia dowodowego zdjęć z prowadzonej przez skarżącą akcji ratowniczej, realizowanej w ramach porozumienia zawartego z KW Policji w O.; f. pominięcie znaczenia dowodowego zestawienia pojazdów uprzywilejowanych w ruchu drogowym w województwie, ukazującego praktykę organu, dopuszczającą uprzywilejowanie wielu pojazdów jednego podmiotu, prowadzącego zbliżoną działalność jak skarżąca; g. pominięcie znaczenia "Analizy wypadków i kolizji drogowych w Polsce z uwzględnieniem pojazdów uprzywilejowanych" Wojskowej Akademii Technicznej oraz statystyki KG Policji z 2016 r. "Wypadki drogowe w Polsce w 2016 r.", jednoznacznie wskazujących, iż wzrost liczby pojazdów uprzywilejowanych nie przekłada się na spadek bezpieczeństwa użytkowników ruchu drogowego. 3. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 8 k.p.a., poprzez odmowę uprzywilejowania ww. pojazdu w sytuacji, gdy skarżąca posiada tylko jeden taki pojazd, a z analizy danych z MSWiA wynika, iż dysponowanie przez jeden podmiot większą liczbą ww. pojazdów nie powinno stanowić argumentu przeciwko uprzywilejowaniu kolejnego pojazdu, jeżeli tylko spełnia on przesłanki z art. 53 ust. 1 pkt 12 p.o.r.d.. Ponadto z zestawienia MSWiA wynika, że podmioty prowadzące zbliżoną, a nawet niemal identyczną działalność, dysponują szerszą flotą pojazdów uprzywilejowanych w ruchu drogowym. Skarżąca wniosła m.in. o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018r. poz. 1302), dalej p.p.s.a. W świetle powyższych kryteriów skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Sąd kontrolował w tej sprawie decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] kwietnia 2018 r. odmawiającą zezwolenia na uprzywilejowanie w ruchu drogowym pojazdu samochodowego skarżącej marki [...] nr rej. [...]. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 53 ust. 1 pkt 12 p.r.d., zgodnie z którym pojazdem uprzywilejowanym w ruchu drogowym może być pojazd samochodowy jednostki niewymienionej w pkt 1 – 11, jeżeli jest używany w związku z ratowaniem życia lub zdrowia ludzkiego – na podstawie zezwolenia ministra właściwego do spraw wewnętrznych. Z przytoczonego przepisu wynika, że przewidziane w nim zezwolenia są wydawane w ramach uznania administracyjnego przy spełnieniu przesłanki używania pojazdu w związku z ratowaniem życia lub zdrowia ludzkiego. Omawiana regulacja uprawnia zatem organ do wydania zezwolenia na używanie pojazdów jako uprzywilejowanych w przypadkach bezpośrednich działań faktycznych związanych z ratowaniem życia lub zdrowia ludzkiego. Należy podkreślić, że użyte przez ustawodawcę sformułowanie "ratowanie życia lub zdrowia ludzkiego" oznacza "nagłość" działania, związaną z wystąpieniem nieprzewidzianych zdarzeń zagrażających życiu lub zdrowiu, a zatem w sposób wymagający natychmiastowego działania. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że jeżeli rozstrzygnięcie będące przedmiotem skargi zawiera elementy uznania administracyjnego, to kontrola sądu polega jedynie na tym, czy tego rodzaju decyzja nie posiada cech dowolności, a więc czy w sposób należyty zostały wyważone interesy społeczne i uzasadnione interesy obywateli - art. 7 k.p.a. (por. wyrok NSA z 9 października 1998 r. sygn. akt II SA 1081/98, LEX nr 41419). Zdaniem Sądu, w badanej sprawie organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego, a decyzja odpowiada kryterium racjonalności w ramach przyznanej swobody. Prawidłowo bowiem, z zachowaniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego wymienionych w art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. organ przeprowadził postępowanie, przedstawił przesłanki wydania zaskarżonej decyzji i przedstawione stanowisko przekonująco wyjaśnił. Faktu tego nie zmienia podnoszony przez skarżącą zarzut pominięcia znaczenia dowodowego złożonych do akt sprawy dokumentów, w tym "Analizy wypadków i kolizji drogowych w Polsce z uwzględnieniem pojazdów uprzywilejowanych" Wojskowej Akademii Technicznej, czy statystyki KG Policji z 2016 r. "Wypadki drogowe w Polsce w 2016r.". Powołany materiał dowodowy pozostawał bowiem bez istotnego wpływu na wynik sprawy. Błędny jest zatem zarzut skarżącej, że organ wydając decyzję oparł się na niepełnym materiale dowodowym i bez dostatecznego rozważenia zebranych dowodów w sprawie. Podobnie okoliczności istotne z punktu widzenia zastosowania art. 53 ust. 1 pkt 12 p.r.d., zdaniem Sądu, zostały ustalone na podstawie materiału dowodowego niepodważonego skutecznie przez skarżącą. Prawidłowo organ wskazał bowiem, że proponowany do uprzywilejowania w ruchu drogowym pojazd nie jest wykorzystywany w sposób stały w akcjach związanych z bezpośrednim ratowaniem życia lub zdrowia ludzkiego. Wprawdzie skarżąca Fundacja jest stroną umowy z [...] kwietnia 2017r. ze SP ZOZ MSWiA zawartej w celu świadczenia usług transportu krwi i preparatów krwiopochodnych, materiałów biologicznych i tkanek w trybie "na ratunek" (zmienionej aneksem z tej samej daty), niemniej z treści załącznika do tej umowy wynika, że mają być one świadczone innym pojazdem niż objęty wnioskiem, bo uprzywilejowanym już w ruchu drogowym [...] (nr rej. [...]) oraz innymi 7 pojazdami. Natomiast odnośnie porozumienia zawartego przez skarżącą z [...] Szpitalem Wojskowym Przychodnią SP ZOZ, zaznaczyć trzeba, że szpital poinformował o niekorzystaniu z usług transportu medycznego do 13 marca 2018r. W § 1 tego porozumienia zastrzeżono jednoznacznie, że zostało ono zawarte w celu realizacji świadczeń w zakresie transportu medycznego wyłącznie w sytuacjach, kiedy obecny Wykonawca szpitala w ramach obowiązującej umowy nie jest w stanie na czas realizować ww. usługi. Podobnie należało ocenić stanowisko organu w zakresie porozumienia zawartego przez skarżącą z Komendą Wojewódzką Policji w O. w dniu [...] grudnia 2017r., skoro jego przedmiotem było ustalenie zasad współpracy w zakresie poszukiwań osób zaginionych, profilaktyki zaginięć oraz zmniejszenia negatywnych konsekwencji wynikających z tego zjawiska, a prowadzenie takiej działalności nie wymaga uprzywilejowania pojazdu. W przedstawionych okolicznościach organ odpowiednio wyważył interes skarżącej i interes społeczny zachowanie którego nadrzędnym celem w pierwszej kolejności jest ochrona bezpieczeństwa w ruchu drogowym wszystkich uczestników ruchu. Należy zauważyć, że orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego w tego rodzaju sprawach jest ugruntowane i odpowiada intencji ustawodawcy zmierzającej do rygorystycznego ograniczenia funkcjonowania pojazdów uprzywilejowanych w ruchu drogowym z uwagi na zagrożenie bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Wbrew twierdzeniom skarżącej, im większa ilość pojazdów uprzywilejowanych będzie funkcjonować na drogach, tym większe będzie istniało zagrożenie bezpieczeństwa dla pozostałych użytkowników dróg. Tym samym nie można było zgodzić się również z zarzutem skargi dotyczącym naruszenia prawa materialnego - art. 53 ust. 1 pkt 12 p.r.d. Nie została też naruszona zasada postępowania administracyjnego określona w art. 8 K.p.a. Brak zaufania obywateli do organów państwa jest bowiem z reguły skutkiem naruszenia prawa przez organy państwowe, zwłaszcza zaś niektórych wartości w nim wyrażonych, takich jak równość i sprawiedliwość. Jak wywiedziono wyżej taki przypadek nie miał jednak miejsca w kontrolowanej sprawie. W świetle przedstawionych uwarunkowań prawnych i faktycznych bez wpływu na wynik sprawy pozostawały też podnoszone w skardze utrudnienia prowadzenia działalności gospodarczej i narażenia na odpowiedzialność cywilną skarżącej Fundacji z tytułu nienależytego wykonania ww. umów. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), oddalił skargę