VII SA/Wa 1608/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska (spr.), , Sędzia WSA Elżbieta Zielińska - Śpiewak, Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, , Protokolant sekr. sąd. Ewa Sawicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi Z. K. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności skargę oddala Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] znak : [...] na podstawie art. 157 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071, z późn. zm.), zwanej dalej kpa. w związku z pismem J.K. i Z.K. z dnia [...] doprecyzowanym pismem z dnia 13.08.2009r. i uzupełnionym pismem z dnia 21.09.2009r. złożonym również przez S.P. i J.P. oraz B.C. i D.W. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany, zezwalającej na realizację inwestycji drogowej polegającej na: budowie ul. [...] (zaliczonej do XXV kategorii obiektu budowlanego) na odcinku od skrzyżowania z ul. [...] do skrzyżowania z projektowaną ulicą oznaczoną jako [...] wraz z oświetleniem ulicznym (XXVI kategoria) na terenie D.,odmówił wszczęcia postępowania z wniosku J. K. i Z. K. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] nr [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że wnioskodawcy J. K. i Z. K. są właścicielami działek nie objętych inwestycją tj. dz. ew. [...] powstałej po podziale działki ew. [...] oraz działki nr [...]. Nieruchomości te położone są poza obszarem inwestycji. Wskazał, że dz. ew. [...] powstała po podziale dz. ew. [...]. Natomiast działka o nr ew. [...] zgodnie z informacją z ew. gruntów była gruntem niehipotekowanym. W chwili obecnej nieruchomość ta jest własnością [...]. Organ wyjaśnił, że przejęcie nieruchomości nastąpiło z mocy prawa w dniu kiedy decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] nr [...] o ustaleniu lokalizacji drogi stała się ostateczna. Organ stwierdził zatem, że wobec braku posiadania przez wnioskodawców przymiotu strony należało odmówić wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzania nieważności decyzji Prezydenta [...] dnia [...] nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Organ dodał, że wnioskodawcy byli stronami w postępowaniu dotyczącym decyzji lokalizacyjnej zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości natomiast w obecnym stanie prawnym nieruchomości skarżących leżą poza obszarem oddziaływania inwestycji. Wskazał, że decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] nr [...] nie zatwierdza projektu podziału nieruchomości, a wskazane w niej numery działek są własnością [...] i w całości są przeznaczone pod budowę drogi. Dodał, że weryfikacja kwestionowanej decyzji Prezydenta [...] w postępowaniu nieważnościowym, może nastąpić dopiero po wszczęciu postępowania, a do takiego wszczęcia w rozpatrywanej sprawie nie doszło. Organ wskazał, że w sytuacji gdy wnioskodawcy nie wskazali, w stosunku do których działek objętych inwestycją przysługuje im interes prawny lub obowiązek potwierdzający przysługujący im przymiot strony, powołując się jedynie na numery działek istniejące przed podziałem nieruchomości (z pism skarżących nie wynika bowiem, które nieruchomości objęte inwestycją oddziaływują na ich działki), przeanalizował kwestię interesu prawnego skarżących co do każdej działki objętej inwestycją i stwierdził, że w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy biorąc pod uwagę treść art. 28 Kpa, wnioskodawcy będący właścicielami działek ew. [...] i [...] nie mają przymiotu strony w ww. postępowaniu. Z akt sprawy nie wynika bowiem, by sporna inwestycja powodowała ograniczenia w korzystaniu z ich nieruchomości. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł Z. K. wnosząc o jej uchylenie i merytoryczne rozpatrzenie wniesionego wniosku. Wskazał, iż był on stroną postępowania o wydanie skarżonej decyzji i dlatego obecnie organ nie może odmówić mu przymiotu strony. Podał, że działki przeznaczone pod inwestycje zostały wydzielone z innych działek, w tym z działki należącej do niego. Wskazał, że z tego względu może być stroną postępowania zwłaszcza, iż powstającą inwestycja bezpośrednio oddziałuje na jego nieruchomość. Dodał, że argumenty organu I instancji nie odpowiadają stanowi faktycznemu, gdyż decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] nr [...] została mu doręczona i wnosił od niej odwołanie. Podniósł, że na tamtym etapie postępowania nikt nie kwestionował faktu bycia przez niego stroną. Niewątpliwym jest bowiem, że doszło do przejęcia na rzecz inwestora fragmentu działki należącej do niego. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] znak : [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa. po rozpatrzeniu odwołania Z. K. od powyższej decyzji utrzymał ją w mocy. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ wskazał, że Wnioskodawcy są właścicielami działek nieobjętych przedmiotową inwestycją tj. działki nr ewid. [...] oraz nr ewid. [...]. Wskazane nieruchomości graniczą bezpośrednio z obszarem inwestycji, jednakże świadczy to jedynie o posiadanym przez Wnioskodawców interesie faktycznym, co nie pozwala jednak na przyznanie im przymiotu strony, ze względu na brak wymaganego interesu prawnego. Żaden bowiem z przepisów ustawy nie daje właścicielowi nieruchomości nieobjętych danym zamierzeniem inwestycyjnym, a tylko z nim sąsiadujących uprawnienia do występowania w postępowaniach dotyczących wydania decyzji zezwalającej na realizację drogi w charakterze strony tego postępowania. Organ wyjaśnił, że ze znajdującej się w aktach sprawy dokumentacji wynika, iż właścicielem działki nr ewid. [...] jest M. Wskazana nieruchomość, znalazła się w liniach rozgraniczających teren inwestycji polegającej na: budowie ul. [...] na odcinku od skrzyżowania z ul. [...] do skrzyżowania z projektowaną ulicą oznaczona jako [...] wraz z oświetleniem ulicznym na terenie D., dla której ustalono lokalizację decyzją Nr [...] Prezydenta [...] z dnia [...] znak: [...]. Powyższa decyzja lokalizacyjna jest ostateczna i znajduje się w obrocie prawnym. W ocenie Ministra Infrastruktury nie zostały zatem spełnione formalnoprawne przesłanki, warunkujące wszczęcie przedmiotowego postępowania, jako że wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Prezydenta [...] pochodził od podmiotu nieposiadającego przymiotu strony. Zasadnie więc Wojewoda [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Z.K. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości jako naruszającej prawo. Skarżący zarzucił, że organ II instancji nie podjął merytorycznej dyskusji z jego zarzutami, ale ograniczył się jedynie do proceduralnych rozstrzygnięć co do uprawnień skarżącego jako strony w postępowaniu. W ocenie skarżącego, powinien zostać uznany za stronę tego postępowania, co potwierdzają argumenty które zawarte w odwołaniu. Zarzucił, że organy administracyjne zawężąjąco interpretują przepisy, uniemożliwiając możliwość kwestionowania decyzji, co do których zachodzi uzasadnione podejrzenie, iż zostały wydane z naruszeniem procedury administracyjnej. Dodał, iż był stroną postępowania o wydanie skarżonej decyzji i trudno obecnie twierdzić, by można było odmówić mu tego przymiotu. Wskazał, że działki przeznaczone pod inwestycję zostały wydzielone z innych działek, w tym z działki należącej do niego. Skarżący podniósł, że argumenty organu I i II instancji nie odpowiadają stanowi faktycznemu sprawy, gdyż decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] nr [...] była mu doręczona i wnosił od niej odwołanie. Zaznaczył, że na tamtym etapie postępowania nikt nie kwestionował faktu bycia przez niego stroną w tamtym postępowaniu, tym bardziej, że doszło do przejęcia na rzecz inwestora fragmentu działki należącej do niego. Podkreślił, że organ II instancji nie przeanalizował dostatecznie treści złożonego wniosku oraz całości akt sprawy, a ponadto zbyt ograniczył prawa strony czym naruszył w stopniu rażącym przepisy postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o odrzucenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zw. dalej p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ocenie Sądu, kontrolowane w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia Ministra Infrastruktury jak i Wojewody [...] są prawidłowe. Zaskarżoną decyzją organ utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...], którą organ odmówił z wniosku J. K. i Z. K. wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i zezwalającej na realizację inwestycji drogowej polegającej na: budowie ul. [...] (zaliczonej do XXV kategorii obiektu budowlanego) na odcinku od skrzyżowania z ul. [...] do skrzyżowania z projektowaną ulicą oznaczoną jako 13 KL wraz z oświetleniem ulicznym (XXVI kategoria) na terenie D. Należy wskazać, iż stosownie do art. 157 § 2 k.p.a., postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może zostać wszczęte przez organ z urzędu lub na wniosek strony. W przypadku wniesienia przez określony podmiot wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, obowiązkiem organu jest zbadanie przymiotu strony, a w przypadku ustalenia, iż wnioskodawca nie posiada przymiotu strony postępowania, organ obowiązany jest odmówić wszczęcia postępowania na podstawie art. 157 § 3 k.p.a. Stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Skarżący powinien więc wskazać konkretny przepis prawa materialnego, którego naruszenie wpływa na jego uprawnienia. Tylko wówczas można mówić o posiadaniu przez dany podmiot interesu prawnego we wszczęciu postępowania nadzorczego, którego celem jest wykazanie, że powołany przez skarżącego przepis rzeczywiście został przy wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę naruszony i to w sposób określony przez jedną z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Stosownie do treści art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie strony jakim posługuje się art. 28 k.p.a. może być wyprowadzone tylko z prawa materialnego, z konkretnej normy prawnej, która może stanowić podstawę do sformułowania interesu prawnego lub obowiązku. Subiektywne odczucie określonego podmiotu, że inwestycja oddziałuje na jego nieruchomość, nie jest wystarczające do uznania, że nieruchomość usytuowana jest w obszarze oddziaływania inwestycji. W niniejszej sprawie decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] Nr [...] została wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. poz. 193 nr 1194 jedn. tekst.)zwanej dalej ustawą. Przepis art. 11 c ustawy stanowi, iż "do postępowania w sprawach dotyczących wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z zastrzeżeniem przepisów niniejszej ustawy." Zgodnie z dyspozycją art. 11 d ust. 5 ustawy "Wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych wysyłają zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wnioskodawcy, właścicielom lub użytkownikom wieczystym nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie tej decyzji (...), oraz zawiadamiają pozostałe strony w drodze obwieszczeń (...)". Z treści powyższego przepisu jednoznacznie wynika, iż stronami postępowania o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej są, poza inwestorem, właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości, na których ma być prowadzona inwestycja, natomiast "pozostałymi stronami" są podmioty mające inne prawa rzeczowe do nieruchomości znajdujących się w obszarze objętym liniami rozgraniczającymi projektowania drogi publicznej oraz publiczne jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, mające nieruchomości publiczne w trwałym zarządzie. Ponadto stronami omawianego postępowania są także właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości położonych poza obszarem znajdującym się w liniach rozgraniczających projektowanej drogi, ale w stosunku do których ustala się w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej ograniczenia w korzystaniu z tych nieruchomości ze względu na konieczność dokonania przebudowy sieci uzbrojenia terenu i przebudowy innych dróg publicznych na podstawie art. 11 f ust. 1 pkt 8 lit. e-g ustawy. Jak wynika z akt sprawy, inwestycja określona w ww. decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] została zaprojektowana na działkach nr ewid. [...], [...], [...], [...],[...], [...], [...],[...], [...],[...], [...], z obrębu [...], [...], [...], z obrębu [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], z obrębu [...]. Wnioskodawcy są natomiast właścicielami działek nieobjętych przedmiotową inwestycją tj. działki nr ewid. [...] powstałej po podziale działki ew. [...]oraz działki nr ewid.[...]. Nieruchomości te są natomiast położone poza obszarem inwestycji. Jak wskazał organ działka nr ewid. [...] powstała po podziale działki ew. [...], natomiast działka o nr ewid. [...] zgodnie z informacją z ewid. gruntów była gruntem niehipotekowanym, a w chwili obecnej również nieruchomość ta jest własnością [...]. Przejęcie bowiem nieruchomości nastąpiło z mocy prawa w dniu kiedy decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] nr [...] o ustaleniu lokalizacji drogi stała się ostateczna. Jak trafnie podniósł organ w zaskarżonej decyzji żaden z przepisów ustawy nie daje właścicielom nieruchomości nieobjętych danym zamierzeniem inwestycyjnym a tylko z nim sąsiadujących uprawnienia do występowania w charakterze strony tego postępowania w postępowaniach dotyczących wydania decyzji zezwalającej na realizację drogi. Wprawdzie przedmiotowe nieruchomości wnioskodawców graniczą bezpośrednio z obszarem inwestycji, jednakże świadczy to jedynie o posiadanym przez wnioskodawców interesie faktycznym, co nie pozwala jednak na przyznanie skarżącemu przymiotu strony, ze względu na brak wymaganego interesu prawnego. Stosownie bowiem do treści art. 11 i ww. ustawy w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nieuregulowanych w niniejszej ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, z wyjątkiem art. 28 ust. 2 określającego, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele i użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Celem powyższego przepisu ustawy jest zatem niewątpliwie zawężenie kręgu stron postępowania jedynie do wymienionych w ustawie podmiotów posiadających prawa rzeczowe do nieruchomości znajdujących się w obszarze objętym liniami rozgraniczającymi projektowanej drogi. Prawidłowo zatem organy uznały, że skarżący w obecnym stanie prawnym nieruchomości nie posiada przymiotu strony w ww. postępowaniu zakończonym decyzja Prezydenta [...] z dnia [...]. Wobec braku posiadania przez skarżącego przymiotu strony słusznie organ odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Inwestycja ta nie jest bowiem realizowana na działkach skarżącego. Odnosząc się do zarzutów skarżącego wskazać należy, iż wprawdzie był on stroną postępowania dotyczącego ustalenia lokalizacji drogi pod inwestycję polegającą na budowie ul. [...] na odcinku od skrzyżowania z ul. [...] do skrzyżowania z projektowaną ulicą oznaczoną jako [...] wraz z oświetleniem ulicznym na terenie d. Wyjaśnić należy, iż postępowanie dotyczące lokalizacji przedmiotowej inwestycji było odrębnym postępowaniem zakończonym wydaną przez Prezydenta [...] decyzją z dnia [...] Natomiast, decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] nr [...] nie zatwierdza projektu podziału nieruchomość, a wskazane w niej numery działek stanowią własnością m. i są w całości przeznaczone pod budowę drogi. Z dniem z którym decyzja o lokalizacji droga stała się ostateczna, tj. z dniem 24 października 2008 r. nieruchomości powstałe po podziale przeszły z mocy prawa na własność m. Odnosząc się do zarzutu skarżącego dotyczącego bycia stroną postępowania o wydanie zaskarżonej decyzji wskazać należy, że Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] Nr [...] wskutek wniesienia odwołania przez skarżącego od decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] umorzył postępowanie odwoławcze, ze względu na wniesienie odwołania przez osobę nie posiadająca legitymacji do wniesienia. Powyższą decyzja została zaskarżona przez skarżącego do Sądu, który wyrokiem z dnia 2 marca 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 2271/09 skargę oddalił. Podkreślić jednak należy, że z oświadczenia złożonego na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2011 r. wynika, że skarżący tak naprawdę kwestionuje decyzję o lokalizacji drogi, co w niniejszym postępowaniu dotyczącym pozwolenia na realizację inwestycji drogowej nie jest możliwe. Odnosząc się do zarzutu skarżącego, iż inwestycja przebiega przez jego działki nr ewid. [...] i nr [...] wskazać należy, iż działki te zostały wywłaszczone pod powyższą inwestycję, a zatem z całą pewnością inwestycja nie może przebiegać, jak twierdzi skarżący, przez jego działki. Stwierdzić zatem należy, iż organy obu instancji prawidłowo uznały, że skarżący nie posiada przymiotu strony postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...]. Powyższe musiało skutkować zatem wydaniem decyzji o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji. Zasadne ustalenia organów powodują, że rozpoznawana skarga nie podważyła ani legalności, ani słuszności wydanych orzeczeń. W tym stanie rzeczy, skoro podniesione we wniesionej skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.). ----------------------- 6