VII SA/Wa 1609/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Kuśmirek, , Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Asesor WSA Grzegorz Czerwiński (spr.), Protokolant Aleksandra Młyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lipca 2005 r. sprawy ze skargi S. R. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2004 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji o pozwoleniu na nadbudowę i rozbudowę budynku w postępowaniu wznowieniowym I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2003 roku, Nr [...] Prezydent Miasta Płocka na podstawie art.145§1 pkt.8 kpa Prezydent Miasta [...] wznowił z urzędu postępowanie w sprawie własnej decyzji wydanej dnia [...] lipca 2000 roku, Nr [...] o pozwoleniu M. K. na budowę polegającą na nadbudowie i rozbudowie budynku mieszkalnego na działce o nr ew. [...] położonej przy ul. [...] w [...]. Podstawą wznowienia postępowania było uchylenie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydanej M. K., poprzedzającej wydanie pozwolenia na budowę. Decyzją z dnia [...] lutego 2004 roku, Nr [...]Prezydent Miasta [...] odmówił uchylenia własnej decyzji z dnia [...] lipca 2000 roku, Nr [...] gdyż jego zdaniem w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. W uzasadnieniu swojej decyzji Prezydent Miasta [...] stwierdził, że nadbudowa budynku mieszkalnego zlokalizowana została na działce o nr ew. [...], przy ul. [...] w [...] i obejmuje nadbudowę parterowej północno – wschodniej części budynku mieszkalnego. Budynek usytuowany został bezpośrednio przy granicy z działką o nr ew. [...], w odległości 1,5 m od granicy działki o nr ew. [...] oraz w odległości 6,8 m od granicy działki nr [...] należącej do S. R. Nadbudowa budynku zrealizowana została zgodnie z obowiązującymi przepisami. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności zdaniem Prezydenta Miasta [...] uchylenie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie miało wpływu na treść decyzji o pozwoleniu na budowę i nie ma podstaw do wzruszenia tego pozwolenia. Odnośnie podnoszonego przez S. R. zarzutu, iż zmianie uległo przeznaczenie budynku to zdaniem Prezydenta Miasta [...] przeprowadzone w toku postępowania czynności wskazują, iż nie dokonano zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń mieszkalnych na produkcyjne. Od powyższej decyzji odwołanie złożył S. R. podnosząc zarzut, iż plan zagospodarowania przestrzennego na terenie na którym zrealizowana została inwestycja przewiduje zgodnie z planem szczegółowym osiedla "[...]" zabudowę w postaci budynków mieszkalnych typu ½ bliźniaka "Duży Bliźniak [...]". Celem takiej zabudowy było uniknięcie wzajemnego zasłaniania się przez budynki. Na tym terenie działki są bowiem bardzo małe, w granicach 430 m2 i po to by budynki się wzajemnie nie zasłaniały zostały przesunięte względem siebie o ½ długości. Projektant tak zaprojektował budynki, że prawie wszystkie okna są skierowane w kierunku ściany okiennej budynku znajdującego się na działce sąsiedniej tj. w jego wypadku działki o nr ew. [...]. Decyzja o pozwoleniu na budowę spowodowała, ze właściciele działki o nr ew. [...] zabudowali swoją działkę na całej długości, ponad normę wynikającą z planu szczegółowego. Taka zabudowa nie jest zgodna z planem zagospodarowania przestrzennego, gdyż zacienia jego budynek. Zasłania też całkowicie widok co jest sprzeczne z art.144 kc oraz obniża wartość posesji. Zakłóca też korzystanie z jego działki ponad przeciętną miarę wynikającą ze społeczno – gospodarczego przeznaczenia rzeczy i ze stosunków miejscowych. Nadto stwierdził, iż niedoręczenie mu odpisu pozwolenia na budowę spowodowało, że został pozbawiony swych podstawowych praw podmiotowych oraz możliwości obrony swoich interesów. Odległość budynku od granicy z działką sąsiednią nie jest jedynym warunkiem uznania właściciela działki sąsiedniej za stronę. Ponieważ nadbudowa i rozbudowa budynku wykraczała poza budowę określonego na tych działkach typu budynku naruszało to jego interes. Skarżący stwierdził też, że podejmowana budowa dotyczy nie budynku mieszkalnego, tylko zakładu produkującego odzież. W dalszej części odwołania skarżący opisał przebieg postępowania toczącego się po zapadnięciu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 października 2002 roku, sygn. akt IV SA 2360/00, które jego zdaniem było prowadzone opieszale oraz ponownie stwierdził, iż nadbudowane pomieszczenia budynku wykorzystywane są jako zakład krawiecki, a osoby dokonujące kontroli poświadczyły nieprawdę stwierdzając, iż działalność taka nie jest prowadzona. Kłamstwem jest też zdaniem skarżącego takie stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 2004 roku. Decyzją z dnia [...] września 2004 roku, Nr [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 2004 roku podzielając zawarte w niej stanowisko. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył S. R. podnosząc zarzuty tożsame z zarzutami zawartymi w odwołaniu od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 2004 roku. Stwierdził też, że ochrona interesu prawnego, to ochrona interesów wynikających ze wszystkich przepisów prawa obowiązującego w Polsce i na straży prawa winny stać wszystkie instytucje biorące udział w procesie wydawania pozwolenia na budowę. Zarzut, iż jego interes jest wyłącznie interesem faktycznym zdaniem skarżącego jest absurdalny. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonej decyzji z prawem materialnym i procesowym. Zdaniem Sądu zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem art.146§2 kpa oraz art.7 i art.77 kpa. Zgodnie z treścią art.146§2 kpa nie uchyla się decyzji jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Stosując ten przepis organ administracji musi więc hipotetycznie rozważyć czy gdyby w wyniku wznowienia postępowania uchylił dotychczasową decyzję to biorąc pod uwagę aktualnie istniejący stan prawny oraz faktyczny ponownie wydana decyzja byłaby co do istoty taka sama. W niniejszej sprawie niewątpliwie istniała podstawa do wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem przez Prezydenta Miasta [...] decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] lipca 2000 roku, Nr [...]. Wyeliminowana została bowiem z obrotu prawnego decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu będąca podstawą wydania pozwolenia na budowę. Słusznie więc wszczęto tego rodzaju postępowanie. Rozpoznając sprawę w postępowaniu wznowieniowym organy administracji publicznej nie wzięły jednak pod uwagę wszystkich okoliczności niezbędnych do wydania prawidłowego rozstrzygnięcia. Prezydent Miasta [...] oraz Wojewoda [...] skoncentrowali się tylko na jednym z elementów niezbędnych do wydania rozstrzygnięcia jakim jest zgodność inwestycji z przepisami rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 roku w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U z 1995 roku, Nr 10, poz.46 ze zm.). Mimo tego, że orzekanie w sprawie miało miejsce, w czasie gdy rozporządzenie to już nie obowiązywało to jednak przepisy tego rozporządzenia miały zastosowanie w niniejszej sprawie. Zgodnie z bowiem z treścią §330 pkt.1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz.690 ze zm.) przepisów tego rozporządzenia nie stosuje się, jeżeli przed dniem jego wejścia w życie złożony został wniosek o pozwolenie na budowę lub odrębny wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i wnioski te zostały opracowane na podstawie dotychczasowych przepisów. W niniejszej sprawie wniosek o pozwolenie na budowę niewątpliwie złożony został przed dniem wejścia w życie tego rozporządzenia. Słusznie więc przy rozpoznawaniu sprawy powołano się na przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 roku. Aby jednak można było powiedzieć, że w przypadku uchylenia w postępowaniu wznowieniom pierwotnej decyzji nowa decyzja byłaby w istocie taka sama konieczne jest również rozważenie, czy możliwe byłoby wydanie nowej decyzji o pozwoleniu na budowę w sytuacji, gdy inwestor nie dysponuje już decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Kwestia ta umknęła uwadze organów administracji wydających rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Niewątpliwie, gdyby przepisy obowiązujące w dacie wydawania, w postępowaniu wznowieniowym, decyzji przez Prezydenta Miasta [...] oraz przez Wojewodę [...] wymagały posiadania przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydanie ponownie takiej samej decyzji o pozwoleniu na budowę byłoby niemożliwe, gdyż inwestor takiej decyzji by nie posiadał. Zwrócić jednak należy uwagę, że z dniem 11 lipca 2003 roku weszła w życie ustawa z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz.717 ze zm.). Zgodnie z treścią art.59 ust.1 tej ustawy wymóg posiadania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu istnieje wówczas gdy następuje zmiana zagospodarowania terenu oraz zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, a brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jeśli więc dla terenu realizacji inwestycji istnieje plan zagospodarowania przestrzennego, to organ administracji rozstrzygający w postępowaniu wznowieniowym o tym czy w wypadku uchylenia pierwotnej decyzji o pozwoleniu na budowę wydał by taką samą decyzję musi dokonać oceny zgodności planowanej inwestycji z wymogami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jeśli inwestycja wymogi takie by naruszała to wydanie ponownie takiej samej decyzji o pozwoleniu na budowę byłoby niemożliwe. Kolejnym zagadnieniem, które zostało pominięte przez organy administracji wydające rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie jest brak ustaleń czy na etapie postępowania wznowieniowego inwestycja została już zrealizowana czy też nie. W wyroku z dnia 22 lipca 1998 roku, sygn. akt IV SA 1454/96 (niepublikowane) Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że "organy administracyjne nie mogą orzekać w sprawie udzielenia zgody na przystąpienie do robót budowlanych, jeśli roboty te już rozpoczęto". Z kolei w wyroku z dnia 15 listopada 2000 roku, sygn. akt IV SA 1164/98 Naczelny Sąd administracyjny stwierdził, iż "decyzja o pozwoleniu na wykonanie robót budowlanych może dotyczyć wyłącznie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych i realizacja robót budowlanych przez inwestora przed uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę nawet jeśli nie została wykonana całość tych robót, powoduje bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego wszczętego wnioskiem o pozwolenie na budowę". Jeśli inwestycja została już zrealizowana to po ewentualnym uchyleniu w postępowaniu wznowieniowym pierwotnej decyzji o pozwoleniu na budowę nie mogłaby być wydana w jej miejsce nowa decyzja o pozwoleniu na budowę, a tym bardziej taka sama decyzja jak ta, która zostałaby uchylona. Po uchyleniu pierwotnej decyzji o pozwoleniu na budowę do rozpoznania pozostałby wniosek o wydanie pozwolenia na budowę. Jeśli jednak inwestycja została już zrealizowana nie można byłoby wniosku tego rozstrzygnąć merytorycznie i wydać pozwolenia na budowę jak i odmowy udzielenia pozwolenia na budowę. W taki wypadku po uchyleniu pierwotnej decyzji o pozwoleniu na budowę zaistniałaby konieczność wydania decyzji o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego. Tym samym brak byłoby w takiej sytuacji podstaw do zastosowania art. 146§2 kpa. Odnosząc się do zarzutów skarżącego stwierdzić należy, iż nie miały one wpływu na treść rozstrzygnięcia. Sąd rozstrzygając sprawę nie jest jednak związany rodzajem zarzutów podniesionych w skardze. Nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy zarzut skarżącego, iż inwestor zmienił przeznaczenie pomieszczeń w realizowanym budynku. W postępowaniu wznowieniowym dokonywana jest ocena zgodności z prawem decyzji administracyjnej, a nie zgodności z prawem czynności faktycznych podjętych przez inwestora. Jeśli miała miejsce samowolna zmiana sposobu użytkowania budynku lub jego części to postępowanie wyjaśniające oraz stosowne decyzje winny wydać w tym przedmiocie organy nadzoru budowlanego. Sprawy te nie należą do kompetencji organów administracji architektoniczno – budowlanej. Za zbędne uznać należy merytoryczne odnoszenie się do tego zarzutu zarówno przez Prezydenta Miasta [...] jak i przez Wojewodę [...] w uzasadnieniu wydanych decyzji zamiast wskazania, iż kwestia ta może być badana wyłącznie w odrębnym postępowaniu przez powołane do tego organy administracji. Nie mógł też być podstawą uchylenia zaskarżonej decyzji zarzut opieszałego prowadzenia postępowania. Kwestia ta również podlega rozpoznaniu w odrębnym postępowaniu. Jeżeli organ administracji nie wydaje rozstrzygnięcia w terminach wskazanych w kpa to stronie postępowania przysługuje prawo złożenia skargi na bezczynność do organu wyższego stopnia, a jeśli to nie odniesie pożądanego skutku do sądu administracyjnego. Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy jest również zarzut skarżącego, że bezpodstawnie został on pominięty jako strona w postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Nie wdając się w ocenę czy pominięcie to było słuszne czy nie stwierdzić należy, że przysługiwało skarżącemu prawo złożenia wniosku o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem takiej decyzji. Zgodnie z treścią art.145§1 pkt.4 kpa w sprawie zakończonej ostateczną decyzją wznawia się postępowanie jeśli strona bez własnej winy nie brała udziału w tym postępowaniu. Podanie o wznowienie postępowania zgodnie z treścią art.148§1 kpa wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Postępowanie w sprawie zakończonej wydaniem decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2000 roku zostało wznowione wprawdzie z innej przyczyny, ale skarżący może dochodzić swych praw także w tym postępowaniu. W tym też postępowaniu mogą być rozpatrywane zgłaszane przez skarżącego zarzuty dotyczące pozwolenia na budowę wydanego na rzecz M. K. Zarzut, iż planowana inwestycja jest niezgodna ze szczegółowym planem zagospodarowania przestrzennego winien być zbadany przez organy administracji w ponownym postępowaniu. Organy administracji będą zobowiązane to uczynić jeśli rzeczywiście jest tak, jak to twierdzi skarżący, że istnieje szczegółowy plan zagospodarowania przestrzennego osiedla "[...]" na którym umiejscowiona jest kwestionowana przez niego inwestycja. Podkreślić także należy, iż jedynym kryterium wydania pozwolenia na budowę jest zgodność projektowanej inwestycji z prawem. Zarzuty skarżącego, iż inwestycja spowoduje zasłonięcie mu widoku z okna, zacieni budynek, spowoduje obniżenie wartości jego posesji nie mogą być brane pod uwagę przy wydawaniu pozwolenia na budowę. Nie mogą one stanowić kryterium od którego uzależnione jest wydanie takiego pozwolenia. Z punktu widzenia przepisów prawa budowlanego są to kryteria obojętne. W świetle przepisów regulujących kwestie związane z uzyskaniem pozwolenia na budowę można mówić jedynie, że skarżący ma interes faktyczny w tym by mieć ładny widok z okna, by jego działka nie była zacieniana oraz by nie straciła na wartości. Żądania skarżącego mają w istocie charakter cywilnoprawny. Skarżący chciałby bowiem ograniczenia sposobu korzystania z sąsiedniej działki tj. by nie inwestor zrezygnował z możliwości jej zabudowy w określonych miejscach. Domaga się więc ustanowienia służebności gruntowej polegającej na ograniczeniu właściciela sąsiedniej nieruchomości w możności dokonywania w stosunku do niej określonych działań co przewiduje art. 285§1 kodeksu cywilnego. Służebność gruntową można ustanowić albo w drodze umowy, albo poprzez uzyskanie stosownego orzeczenia sądu powszechnego. Ani organy administracji ani sąd administracyjny nie mają żadnych kompetencji w tej materii. W postępowaniu administracyjnym organy administracji mogą uwzględniać przepisy prawa cywilnego jeśli przepis ustawy wyraźnie odsyła do tego prawa bądź wówczas gdy jakaś instytucja prawa cywilnego została transponowana z przepisów prawa cywilnego do prawa administracyjnego. Z powyższych względów na podstawie art. 145§1 pkt.1 c, art.152 i art.135 Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2000 roku Nr 153 poz. 1270) Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.