VII SA/Wa 1609/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Miron, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Zielińska - Śpiewak, , Protokolant sekr. sąd. Ewa Sawicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi G. B. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej. skargę oddala Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie miało następujący przebieg. Pismem z dnia 24 września 2008 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie G. zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie legalności robót budowlanych polegających na rozbudowie istniejącego budynku na działce nr ew. [...]przy ul. M[...] w miejscowości K[...] Gm. G[...] M[...]. Następnie, postanowieniem z dnia [...] lutego 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie G. Nr [...], znak: [...]nałożył na G. B., skarżącą w sprawie, obowiązek przedłożenia zaświadczenia burmistrza miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w terminie trzech miesięcy od dnia otrzymania postanowienia. G. B. wywiązała się z nałożonych ww. postanowieniem obowiązków i przedłożyła żądaną dokumentację. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie G. postanowieniem Nr [...] z dnia [...]kwietnia 2010 r. ustalił dla skarżącej wysokość opłaty legalizacyjnej w kwocie 50.000 zł. Wskazał, iż przed zatwierdzeniem projektu budowlanego należy ustalić w drodze postanowienia wysokość opłaty legalizacyjnej. Kwota 50.000 zł wynika z pięćdziesięciokrotnego podwyższenia iloczynu stawki opłaty (s)- 500 zł określonej w art. 59f ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.), współczynnika (k) - 2 dla kategorii I obiektu budowlanego oraz współczynnika wielkości obiektu (w) - 1. Po rozpatrzeniu zażalenia G. B. na ww. postanowienie organu pierwszej instancji, M[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżonym postanowieniem Nr [...], z dnia [...] czerwca 2010 r. - utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ odwoławczy wskazał, iż skarżąca rozbudowała budynek mieszkalny jednorodzinny w warunkach samowoli budowlanej. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie G. prawidłowo prowadził postępowanie w trybie art. 48 w zw. z art. 28 i art. 29 – 31 ustawy Prawo budowlane. Przepis art. 48 ustawy Prawo budowlane przewiduje możliwość legalizacji dokonanej samowoli budowlanej. Organ pierwszej instancji stwierdził, że w sprawie wystąpiła możliwość legalizacji rozbudowy budynku mieszkalnego. Inwestor przedłożył wymagane do legalizacji dokumenty. Kolejnym etapem procedury legalizacyjnej było ustalenie opłaty legalizacyjnej. Stosownie do dyspozycji art. 49 ust. 1 Prawa ustawy Prawo budowlane w sytuacji, gdy obiekt nie narusza przepisów techniczno - budowlanych i przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym właściwy organ ustala opłatę legalizacyjną. Nałożenie obowiązku uiszczenia opłaty legalizacyjnej jest powinnością organu i elementem koniecznym do zakończenia procedury legalizacyjnej. Ustawodawca nie przewiduje możliwości odstąpienia od jej wyliczenia i nałożenia. Nieuiszczenie wskazanej opłaty stanowi podstawę do nakazania rozbiórki samowoli budowlanej, co wynika z art. 49 ust. 3 ustawy Prawo budowlane .Sposób obliczenia wysokości opłaty legalizacyjnej ustawodawca zawarł w art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego. Zgodnie z jego brzmieniem do opłaty stosuje się przepis art. 59 f z tym, że stawka opłaty podlega 50-krotnemu podwyższeniu. Organ odwoławczy wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie G. prawidłowo obliczył wysokość opłaty legalizacyjnej. M[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił również, że wysokość opłaty jest ściśle określona przepisami prawa i organ nie posiada uprawnień do jej uznaniowego miarkowania. Skargę, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, na opisane wyżej postanowienie M[...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniosła G. B. reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika - dochodząc uchylenia zaskarżonego i poprzedzającego postanowienia organu pierwszej instancji, a także zasądzenia kosztów postępowania. W skardze zarzucono organowi naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w sprawie art. 49 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, niedokonanie szczegółowej analizy sytuacji faktycznej i prawnej w jakiej znajduje się skarżąca i obciążenia jej opłatą legalizacyjną, pomimo, że w jej przypadku nie było do tego podstaw. Podniesiono, że nawet gdyby zaistniała konieczność obciążania skarżącej taką opłatą, to w jej przypadku zasady współżycia społecznego nakazują odstąpić od jej wymierzenia. Zarzucono organom naruszenie prawa procesowego, a w szczególności art. 7 k.p.a poprzez nie podjęcie wszelkich kroków w celu niezbędnego i dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a przez to nie wzięcie pod uwagę słusznego interesu skarżącej, naruszenie art. 8 k.p.a. przez brak działania w celu pogłębienia zaufania obywateli do organów Państwa, spowodowany wydaniem decyzji administracyjnej bez wzięcia pod uwagę istotnych okoliczności, jakimi w przypadku skarżącej była zgodna współpraca z organami administracji publicznej w toku postępowania i wypełnianie wszelkich poleceń tych organów, w wyniku czego powinno nastąpić odstąpienie od wymierzenia opłaty legalizacyjnej. Podkreślono, że przedmiotowy budynek nie powoduje żadnego zagrożenia dla życia i zdrowia ludzkiego. Skarżąca nie jest w stanie ponieść takich kosztów legalizacji ze względu na bardzo niskie dochody, a nie posiada oszczędności. Nieodstąpienie od nałożenia kary pieniężnej w sytuacji, gdy skarżąca współpracuje z organami nadzoru i wypełnia nałożone na nią obowiązki jest niezgodne ze słusznym interesem skarżącej, a wykonanie takiej kary może spowodować pozbawienie jej środków niezbędnych do zaspokajania podstawowych potrzeb życiowych. Reasumując zarzuty skargi wskazano, że zaskarżone i poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji zapadły z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, zaskarżone postanowienie odpowiada przepisom prawa. Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd Administracyjny nie ocenia rozstrzygnięcia organu administracji pod kątem jego słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego. Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie M[...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] czerwca 2010 r. utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie G.o ustaleniu dla G. B. opłaty legalizacyjnej w kwocie 50. 000 zł. za dokonaną samowolnie rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego położonego na działce nr ew.. [...] przy ul. M[...]w miejscowości K[...] gm. G[...] M[...]. Wskazać należy, że stosownie do artykułu 28 ustawy Prawo budowlane - roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z zastrzeżeniem art. 29-31 ww. ustawy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie G. ustalił w sposób nie kwestionowany przez skarżącą, że ta była inwestorem, w warunkach samowoli budowlanej, rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Do budynku w latach 1998-99 dobudowano, bez pozwolenia na budowę, lokal mieszkalny o wymiarach 8,2 m x 6,18 m. składający się z korytarza wejściowego, pomieszczenia kuchni i pokoju mieszkalnego. Następnie do dobudowanego lokalu dobudowano w 2005 r., także bez pozwolenia na budowę, pomieszczenie łazienki o wym. 2,45 m x 3,65 m. W ocenie Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy, organ nadzoru budowlanego zasadnie wszczął procedurę legalizacyjną w trybie art. 48 i następne ustawy Prawo budowlane, nałożył na inwestora obowiązek przedstawienia dokumentów określonych w art. 48 ust 3 ustawy Prawo budowlane, a po jego wykonaniu przystąpił do kolejnego etapu procedury legalizacyjnej i zgodnie z art. 49 ust. 1 ustawy Prawo budowlane w drodze postanowienia ustalił wysokość opłaty legalizacyjnej. Ustalona w postanowieniu organu pierwszej instancji opłata legalizacyjna została wyliczona zgodnie z art. 49 ust. 2 w zw. z art. 59f ustawy Prawo budowlane. Opłata legalizacyjna stanowi iloczyn stawki opłaty, współczynnika kategorii obiektu budowlanego i współczynnika wielkości obiektu budowlanego. W przypadku opłaty legalizacyjnej ustalonej dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego opłata legalizacyjna wynosi 50. 000 zł. Stawka opłaty (s) zgodnie z art. 59f ust. 2 Prawa budowlanego wynosi 500 zł., budynek mieszkalny jednorodzinny, zgodnie z załącznikiem do Prawa budowlanego, należy do kategorii I dla której współczynnik kategorii obiektu (k) wynosi 2,0, a współczynnik wielkości obiektu (w) wynosi 1,0. W przypadku opłaty legalizacyjnej ustawodawca przewidział obostrzenie polegające na pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu stawki opłaty (s). Sąd stwierdza, że prawidłowo, organ pierwszej instancji ustalił wysokość opłaty legalizacyjnej na kwotę 50.000 zł oraz wskazał termin i sposób jej uiszczenia. Zasadnie zatem, M[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie G. w przedmiocie ww. opłaty. Niewątpliwie stan w którym inwestor wykonuje roboty budowlane bez wymaganego pozwolenia na budowę jest stanem społecznie niepożądanym, a działanie takie narusza normy prawa powszechnie - obowiązującego, w tym ustawy Prawo budowlane. Ustawodawca przewidział możliwość zalegalizowania dokonanej samowoli budowlanej i przywrócenie stanu zgodnego z prawem. W sytuacji, gdy budowa nie narusza porządku planistycznego na danym obszarze oraz innych przepisów, w tym techniczno-budowlanych, a inwestor przedłoży dokumenty, de facto tożsame z dokumentami składanymi przy uzyskiwaniu pozwolenia na budowę możliwe jest zalegalizowanie dokonanej samowoli budowlanej. Elementem konstrukcyjnym procedury legalizacyjnej jest konieczność uiszczenia przez inwestora opłaty legalizacyjnej. Z uwagi na fakt, że inwestor budując w warunkach samowoli budowlanej działa wbrew prawu ustawodawca przewidział finansowe obostrzenie procedury legalizacyjnej. Zrównanie pozycji inwestorów legalnie prowadzących proces budowlany z inwestorami budującymi w warunkach samowoli prowadziłoby do nieuzasadnionego uprzywilejowania tych ostatnich działających do momentu legalizacji samowoli wbrew prawu. Za bezzasadne należy uznać zarzuty podniesione w uzasadnieniu skargi. Skoro skarżąca przystąpiła do legalizacji dokonanej samowolnie rozbudowy, zobowiązana była do wykonania obowiązków nałożonych w postanowieniu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie G. z dnia [...] lutego 2009 r. Nr [...], znak: [...]. Wywiązanie się z obowiązków przedłożenia dokumentacji budowlanej oraz fakt, że dokonana rozbudowa nie narusza innych przepisów prawa, w tym techniczno-budowlanych pozwala na zakończenie procesu legalizacji, ale to związane jest z obowiązkiem ustalenia opłaty legalizacyjnej ( art.49 ust 1 ustawy Prawo budowlane). Przepisy ustawy Prawo budowlane nie przewidują jak sugeruje się w skardze "nagrody" dla inwestora za "dobrowolne współdziałanie" z organem nadzoru budowlanego. Zgodnie z przepisem art. 49 ust 1 w zw. z art. 59 f ustawy Prawo budowlane, organ nadzoru budowlanego nie działa w warunkach uznaniu administracyjnego i nie ma możliwości odstąpienia od ustalenia opłaty legalizacyjnej, czy też miarkowania jej wysokości w zalezności od sytuacji materialnej inwestora obciążonego obowiązkiem jej uiszczenia. Przeciwnie w razie zaistnienia przesłanek określonych w ww. przepisach ustawy Prawo budowlane, organ ma obowiązek podjęcia rozstrzygnięcia w tym zakresie. Podnoszone w skardze okoliczności, co do sytuacji finansowej i możliwości płatniczych skarżącej pozostają bez wpływu na sądową ocenę zgodności z prawem zaskarżonego i poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji . W nawiązaniu do zarzutów skargi Sąd jeszcze raz podkreśla, że w myśl przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz.1270 ze zm.) - nie ocenia rozstrzygnięcia organu administracji pod kątem jego słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego. Mając na uwadze powyższą argumentację, Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).