VII SA/Wa 1612/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Zdanowicz, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska, Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi T. T. na decyzję Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] czerwca 2007 r. znak [...] w przedmiocie skierowania rzeczoznawcy na ponowny egzamin skargę oddala Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2007r.,znak [...] Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 127 § 3 k.p.a oraz na podstawie § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 16 czerwca 2003 r., w sprawie uzgadniania projektu budowlanego pod względem ochrony przeciwpożarowej (Dz. U. Nr 121, poz. 1137), w związku z wnioskiem ppłk. poż. w st. spocz. T. T., rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, Nr upr. [...], o ponowne "rozpatrzenie decyzji" Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej [...] z dnia [...] maja 2007 r. zawierającej skierowanie rzeczoznawcy na ponowny egzamin dla dokonania oceny przygotowania zawodowego do sprawowania tej funkcji - utrzymał w mocy opisaną wyżej własną decyzję. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie miało następujący przebieg. [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej powiadomił w trybie § 13 ust. 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 16 czerwca 2003 r. w sprawie uzgadniania projektu budowlanego pod względem ochrony przeciwpożarowej (Dz. U. Nr 121, poz. 1137) - Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej o nieprawidłowościach dotyczących uzgodnień z błędami w dziesięciu różnych projektach związanych z działalnością ppłk. poż. w st. spocz. T. T., rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, Nr upr. [...]. Stwierdzone nieprawidłowości miały związek min. z uzgodnieniem projektu: budowlanego rozbudowy Hotelu [...] oraz przebudowy budynku Fabryki [...]. Skarżący składał przed Komendantem Głównym Państwowej Straży Pożarnej wyjaśnienia dwukrotnie, pismami z dnia [...] czerwca 2006 r. oraz z dnia [...] lipca 2006 r. [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej postanowieniem z dnia [...] listopada 2006 r., unieważnił uzgodnienie, co do w/w Fabryki [...], skarżący nie składał zażalenia na to postanowienie. Następnie postanowieniem z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...], [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej unieważnił kolejne uzgodnienie skarżącego, dotyczące projektu usytuowania na stacji paliw w Ł. przy ul. [...] naziemnego zbiornika oleju napędowego o pojemności [...], skarżący nie wniósł zażalenia na to postanowienie. Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej decyzją [...] z dnia [...] maja 2007 r. skierował ppłk. poż. w st. spocz. T. T., rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, Nr upr. [...], na ponowny egzamin dla dokonania oceny przygotowania zawodowego do sprawowania tej funkcji. W uzasadnieniu tej decyzji organ wskazał, że rozpatrując nieprawidłowości w sprawowaniu funkcji rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych przez ppłk. poż. w st. spocz. T. T., uznał za udowodnione błędy w uzgodnieniach, a ich zakres za mający wpływ na stan bezpieczeństwa pożarowego. Organ podkreślił ponadto, że ze względu na zgłaszanie przez [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej uchybień w sprawowaniu funkcji rzeczoznawcy przez ppłk. poż. w st. spocz. T. T., skierowane zostało, pismo Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej znak [...] z dnia [...] lipca 2006 r., z żądaniem bezwzględnego wyeliminowania uchybień w działalności rzeczoznawcy. Ponieważ ostrzeżenie to okazało się niewystarczające, a rzeczoznawca także po otrzymaniu tego pisma dopuścił się jeszcze poważniejszych nieprawidłowości, za zasadne uznano ponowne dokonanie oceny przygotowania zawodowego ppłk. poż. w st. spocz. T. T. do sprawowania funkcji rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych. T. T. pismem z dnia [...] maja 2007 r. zwrócił się do Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Każdą z nieprawidłowości określił jako indywidualną i jednorazową, wykazując przy tym, że na skutek jego działań została ona usunięta bądź naprawiona, lub też jej powstanie było spowodowane niezawinionym przez skarżącego zbiegiem okoliczności, a traktowanie jej jako nieprawidłowość jest tylko kwestią interpretacji. Po rozpoznaniu w/w wniosku zapadła zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja. W jej uzasadnieniu Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej podniósł, że zarzuty odnoszące się do uzgodnień zostały udowodnione i nie były kwestionowane przez T. T., kiedy dochodziło do unieważnienia tych uzgodnień. Organ wskazał ponadto, że przywołane przez rzeczoznawcę argumenty o długoletniej praktyce zawodowej oraz pozytywnym wyniku sprawdzianu, do którego przystąpienia zobowiązani są wszyscy rzeczoznawcy - nie mogą być podstawą do potraktowania nieprawidłowości popełnionych przez T. T., przy uzgadnianiu projektów budowlanych, w sposób łagodniejszy niż w przypadku innych rzeczoznawców. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł T. T., dochodząc uchylenia zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji organ pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym trzykrotności kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, z uwagi na stopień zawiłości sprawy oraz konieczność dojazdów z B. do W., co powoduje wyłączenie z wykonywania innych czynności zawodowych w tym czasie. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że nigdy nie został zawiadomiony o wszczęciu postępowania w niniejszej sprawie, jednocześnie w toku dalszego postępowania organ nawet nie pouczył go o możliwości zapoznania się z zebranymi dowodami i materiałami, ani wypowiedzenia się w tym zakresie, co rażąco narusza przepis art.10 §1 k.p.a. Zdaniem skarżącego organ zaniechał dokonania czynności zmierzających do wyjaśnienia istniejącego stanu faktycznego i prawnego, przez co rażąco naruszył przepis art. 7 k.p.a. Ponadto w zaskarżonej decyzji organ w sposób błędny pouczył go o sposobie zaskarżenia decyzji, treść pouczenia wskazuje, ze skargę wnosi się "do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego ul. Jasna 2/4, 00-013 Warszawa". Pouczenie to nie wskazuje w żaden sposób, iż skargę należy wnieść za pośrednictwem Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej, co stanowi naruszenie przepisów art. 9 w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. Naruszenie to w myśl art. 112 k.p.a. nie może rodzić negatywnych skutków po stronie skarżącego, jednakże świadczy ono o nieznajomości przepisów procedury administracyjnej przez wydającego zaskarżoną decyzję. Skarżący podjął też merytoryczną polemikę wobec zarzutów, co do jego uzgodnień, które legły u podstaw ich unieważnienia opisanymi wyżej postanowieniami [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej. Zdaniem skarżącego w niniejszej sprawie brak podstawy prawnej dla zastosowania tak daleko idącej w skutkach kary, gdyż zarzuty stawiane skarżącemu nie zostały w żaden sposób potwierdzone, a obronne stanowisko skarżącego zostało wręcz zignorowane. Ponadto, sam fakt skierowania na ponowny egzamin jest równoznaczny z zawieszeniem prawa do sprawowania funkcji rzeczoznawcy, a co za tym idzie pozbawia źródła zarobku i uniemożliwia skarżącemu wykonania przyjętych wcześniej zadań. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Dodatkowo organ wskazał, skierowanie rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych na ponowny egzamin, jest jednym z przewidzianych prawem narzędzi dyscyplinowania, przy czym nie jest to środek najostrzejszy. Skarżący, w toku całej sprawy, przyznawał się do popełniania nieprawidłowości, "nazywając je błędami formalnymi, wnioskując jednocześnie o ukaranie go upomnieniem, zamiast kierowania na ponowny egzamin". Organ wskazał, że skarżącego upominano dwukrotnie, pismami: z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...] (pismo nr [...] z akt sprawy) oraz z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] (pismo nr [...] z akt sprawy). W sytuacji, gdy rzeczoznawca, pomimo udzielanych upomnień nadal uzgadniał projekty budowlane zawierające błędne rozwiązania techniczne z zakresu ochrony przeciwpożarowej, uznano, że należy skierować go na ponowny egzamin. Zdaniem organu skarżący we wszystkich etapach postępowania miał prawo i możliwość wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów, z czego korzystał. Zapewniono mu, więc czynny udział w postępowaniu i brano pod uwagę jego wyjaśnienia. Nie zachodzi, więc obraza art. 10 k.p.a. Podjęto wszelkie kroki, niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, nie zachodzi, więc złamanie zasady prawdy obiektywnej, sformułowane w art. 7 k.p.a . W zaskarżonej decyzji nie naruszono również przepisów art. 9 w związku z art. 107 k.p.a., niemówiącym przecież o pośrednictwie organu przy wnoszeniu skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Skarżący zgodnie z art. 111 k.p.a. mógł w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji zażądać jej uzupełnienia, co do prawa wniesienia w stosunku do niej skargi do sądu administracyjnego albo sprostowania zamieszczonego w decyzji pouczenia w tej kwestii, lecz tego nie uczynił. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Ponadto Sąd Administracyjny nie ocenia rozstrzygnięcia organu administracji pod kątem jego słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, zaskarżona decyzja odpowiada przepisom prawa. Uchybienia, które Sąd omówi pozostają bez wpływu na ocenę zgodności zaskarżonej decyzji z przepisami prawa. Bezsprzeczne jest, że w niniejszej sprawie nie doszło do zawiadomienia o wszczęciu postępowania, o którym mowa w przepisie art. 61 § 4 k.p.a. Nie skutkuje jednak uchyleniem decyzji naruszenie prawa procesowego polegające na braku zawiadomienia strony o wszczęciu postępowania, skoro skarżący nie wykazał, aby między brakiem zawiadomienia go o wszczęciu postępowania, a treścią decyzji administracyjnej zachodził jakikolwiek związek przyczynowy, a i Sąd z urzędu takiego związku nie dostrzega (porównaj wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 maja 2000 r., SA/Gd 324/98 LEX nr 44094). Również błędne, czy raczej nie kompletne pouczenie o środku zaskarżenia nie ma też wpływu na ocenę zaskarżonej decyzji, szczególnie, gdy zważyć, że nie pozbawiło skarżącego prawa dochodzenia kontroli tej decyzji przez Sąd. Nie ma racji skarżący twierdząc, że w niniejszym postępowaniu doszło do naruszenia zasady czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym opisanej w przepisie art. 10 k.p.a. Organ w związku z informacjami [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej o uchybieniach w wykonywaniu przez skarżącego funkcji rzeczoznawcy wzywał go do wypowiedzenia się pismami: z dnia [...] maja 2006 r., - skarżący udzielił odpowiedzi w piśmie z dnia [...] czerwca 2006 r. oraz z dnia [...] listopada 2006 r., - skarżący udzielił odpowiedzi w piśmie z dnia [...] listopada 2006 r., wnosząc o formalne unieważnienie jego uzgodnienia projektu budowlanego dotyczącego hali przemysłowej [...]. Wbrew twierdzeniom skarżącego organ nie zaniechał dokonania czynności zmierzających do wyjaśnienia istniejącego stanu faktycznego i prawnego zgodnie z przepisem art. 7 k.p.a. W toku postępowania przed Komendantem Głównym Państwowej Straży Pożarnej skarżący był wielokrotnie informowany o przebiegu niniejszego postępowania, w tym zajmował stanowisko nawet, co do okoliczności objętych rozstrzygnięciem Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w T. W ocenie Sądu wiążące dla Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej powinny być postanowienia, w przedmiocie unieważnienia uzgodnień, ostateczne zresztą niezaskarżone przez rzeczoznawcę. W świetle tych postanowień badanie w niniejszym postępowaniu braku winy rzeczoznawcy, w związku z wadliwymi uzgodnieniami, jak chciał skarżący i jak w pewnym stopniu rozważał organ, było nie celowe. W tym kontekście wskazać należy, że Sąd tak też ocenia wywody skargi na okoliczność braku winy w uchybieniach rzeczoznawcy. Zarzuty merytoryczne odnoszące się do uzgodnień, które w odrębnym postępowaniu zostały unieważnione są bez znaczenia w postępowaniu niniejszym. Mogły być podnoszone wyłącznie w postępowaniach związanych z unieważnieniem uzgodnień. Kompetencje Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej i podstawa prawna rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie wynikają z przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 czerwca 2003 r., w sprawie uzgadniania projektu budowlanego pod względem ochrony przeciwpożarowej (Dz.U. Nr 121, poz. 1137) wydanego na podstawie art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz. U. z 2002 r. Nr 147, poz. 1229 oraz z 2003 r. Nr 52, poz. 452) Zgodnie z przepisem § 6 ust. 1 rozporządzenia projekty budowlane wskazane tu szczegółowo uzgadniane są z rzeczoznawcą do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych. W § 13 rozporządzenia wskazano, że nadzór nad działalnością rzeczoznawców sprawuje Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej przy pomocy komendantów wojewódzkich Państwowej Straży Pożarnej. Komendant wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej sprawuje nadzór nad działalnością rzeczoznawców w zakresie: uzgadniania przez nich projektów budowlanych obiektów zlokalizowanych na terenie województwa. W myśl § 14 ust. 1 w/w rozporządzenia Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej może udzielić rzeczoznawcy upomnienia lub skierować go na ponowny egzamin, w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości w jego działalności w zakresie, o którym mowa w § 13 ust. 2, 4 i 5, a gdy wymienione nieprawidłowości miały wpływ na stan bezpieczeństwa pożarowego obiektów - może go odwołać z funkcji rzeczoznawcy i unieważnić jego akt powołania w drodze decyzji administracyjnej. Skierowanie na ponowny egzamin, jest równoznaczne z zawieszeniem prawa do sprawowania funkcji rzeczoznawcy. Ponadto zgodnie z § 15 ust. 1 Komendant powiatowy (miejski) Państwowej Straży Pożarnej jest obowiązany niezwłocznie zawiadomić nadzorującego go komendanta wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej o zastrzeżeniach, przy zajmowaniu stanowiska przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego, w stosunku do rozwiązań, których zgodność z wymaganiami ochrony przeciwpożarowej stwierdził rzeczoznawca. Uzgodnienie projektu budowlanego obiektu budowlanego dokonane przez rzeczoznawcę z rażącym naruszeniem prawa podlega unieważnieniu przez komendanta wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej właściwego dla miejsca lokalizacji inwestycji, w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie do Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej. Odnosząc wskazane wyżej przepisy do niniejszej sprawy wskazać należy, że uzgodnienia skarżącego jako rzeczoznawcy były przedmiotem oceny Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej, w wyniku tej oceny doszło do ich unieważnienia na skutek stwierdzenia rażącego naruszenia prawa, w drodze postanowień, których skarżący nie skarżył, z dnia [...] listopada 2006r., oraz z dnia [...] grudnia 2006r. Postępowanie Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej prowadzone w trybie §14 w/w rozporządzenia jest, więc odrębnym postępowaniem. Tu organ w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości w działalności w zakresie m.in. uzgadniania projektów budowlanych może dokonać upomnienia lub skierować rzeczoznawcę na ponowny egzamin, a gdy te nieprawidłowości miały wpływ na stan bezpieczeństwa pożarowego obiektu może go odwołać z funkcji rzeczoznawcy i unieważnić jego akt powołania w drodze decyzji administracyjnej. W ocenie Sądu powyższy przepis stanowi przykład uznania administracyjnego w ramach, którego Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej może skierować rzeczoznawcę na egzamin. Przedmiotowa decyzja, wydana w powyższym trybie wymaga kontroli zgodności z prawem w zakresie, czy dopuszczalne było uznanie administracyjne czy nie przekroczono jego granic oraz czy prawidłowo uzasadniono wybór danego rozstrzygnięcia. Decyzje pozostawione uznaniu administracyjnemu wymagają szerszego uzasadnienia niż podejmowane w warunkach ustawowego skrępowania. Z tego też względu kontrola sądowa zmierzała do ustalenia, czy na podstawie przepisów było dopuszczalne wydanie decyzji. W tej kwestii w świetle powołanych wyżej przepisów prawa nie ma wątpliwości, że organ prawidłowo orzekł na podstawie wskazanej podstawy prawnej. Obowiązkiem Sądu było też zbadanie, czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego oraz czy uzasadnił rozstrzygnięcie w sprawie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami. I w tym zakresie Sąd uznał, że rozstrzygnięcie objęte zaskarżoną decyzją odpowiada powyższym założeniom. W niniejszej sprawie organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego. Bezsprzeczne jest, że rzeczoznawca skarżący w niniejszej sprawie dopuścił się rażącego naruszenia prawa w związku z dokonywanymi uzgodnieniami projektów budowlanych, skoro te w trybie § 15 opisanego wyżej rozporządzenia zostały unieważnione. Rzeczoznawca był upominany przez Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej. Wybór środka przewidzianego w § 14 rozporządzenia znajduje, zatem pełne uzasadnienie w okolicznościach sprawy. Zgodnie z ustawą z dnia 24 sierpnia 1991 r., o ochronie przeciwpożarowej (Dz. U. z 2002 r. Nr 147, poz. 1229 oraz z 2003 r. Nr 52, poz. 452) ochrona przeciwpożarowa polega na realizacji przedsięwzięć mających na celu ochronę życia, zdrowia, mienia lub środowiska, chodzi, zatem o dobra najwyższej wartości. Uzgadnianie projektu budowlanego pod względem ochrony przeciwpożarowej dokonywane przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych odpowiadać musi najwyższym kryteriom zgodności z przepisami prawa. Tym donioślejsza jest rola wykonywanego nad działalnością rzeczoznawców nadzoru Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej i Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej odpowiednio do ich kompetencji. Zdaniem Sądu w okolicznościach niniejszej sprawy skierowanie ppłk. poż. w st. spocz. T. T., rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, Nr upr. [...], na ponowny egzamin dla dokonania oceny przygotowania zawodowego do sprawowania tej funkcji, znajduje w pełni uzasadnienie i zasada uznania administracyjnego w odniesieniu do tego rozstrzygnięcia nie została naruszona. Przedmiotowe rozstrzygnięcie uzasadniają w sprawie dostatecznie zindywidualizowane przesłanki, a nadto interes społeczny. Podnoszone w odwołaniu i w skardze do Sądu argumenty skarżącego nie mogą wpłynąć na ocenę rozstrzygnięcia objętego zaskarżoną decyzją. Zdaniem Sądu, w wyżej opisanych okolicznościach, bez znaczenia jest to, że skarżący w ochronie przeciwpożarowej przepracował 57 lat, w tym 12 lat jako rzeczoznawca, nie ma wystarczającej pomocy w podnoszeniu kwalifikacji zawodowych, a mimo to dokształca się, zatem zasługuje, wobec "uchybień formalnych" na upomnienie, tym bardziej, że będzie rzeczoznawcą maksymalnie 3 lata, co pozwoli mu na pozyskanie środków niezbędnych na leczenie. Bez znaczenia jest też argument podnoszony w skardze, że zgodnie z § 14 ust. 2 powoływanego wyżej rozporządzenia fakt skierowania skarżącego na ponowny egzamin jest równoznaczne z zawieszeniem prawda do sprawowania funkcji rzeczoznawcy, a co zatem idzie z pozbawieniem go źródeł zarobku i uniemożliwia wykonywanie przyjętych wcześniej zadań. Mając na uwadze powyższą argumentację Sąd skargę oddalił w trybie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).