VII SA/Wa 1614/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kamiński, , Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Asesor WSA Dariusz Turek (spr.), Protokolant Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lutego 2008 r. sprawy ze skargi B. i H. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku gospodarczego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Pismem z dnia 6 października 2003 r. E. G. poinformował Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W., dalej PINB, iż jego sąsiad H. M. wybudował domek letniskowy przy ul. [...] w W. bez wymaganego pozwolenia. Ponadto tydzień temu rozpoczął budowę nowego obiektu. Organ nadzoru przeprowadził oględziny robót budowlanych. Stwierdzono, iż na działce nr [...], przy granicy z działką sąsiednią o nr [...] rozbudowano budynek gospodarczy o kształcie prostokąta i wymiarach 10,30 m x 5,40 m, poprzez dobudowanie obiektu typu weranda o wymiarach 4,40 m x 4,40 m. Będący na miejscu oględzin inwestor H. M. stwierdził. Iż budynek letniskowy (gospodarczy) wybudowany został pod koniec lat 60 - tych. H. M. przedłożył organowi decyzję z dnia [...] grudnia 1993 r. o zezwoleniu na użytkowanie wybudowanego bez pozwolenia budynku gospodarczego o wymiarach 10,65 m x 5,50 m, o kształcie zbliżonym do litery "u". Obiekt ten uwidoczniony na planie sytuacyjnym działki ma jednak inne wymiary i kształt (prostokąt) niż obiekt opisany w protokole z oględzin robót prac budowlanych z dnia 6 października 2003 r. Organ, mając wątpliwości, zaczął czynić ustalenia co do osób będących właścicielami działki nr [...], na podstawie wypisu z ewidencji gruntów. W dniu 24 września 2004 r. E. G. przedłożył akt notarialny z dnia 21 września 2004 r, z którego wynikało, iż nabył części udziałów nieruchomości przy ul. [...] nr [...]. B. M., pismem z dnia listopada 2004 r., sprostowała informację podaną przez męża H., podając, iż obiekt został oddany do użytkowania w 1993 r, a dobudówka została wykonana w 1994 r. B. M. przedłożyła również aktualną mapę geodezyjną oraz kopię wniosku o stwierdzenie zasiedzenia działki nr [...] przy ul. [...] i opinię techniczną, w której rzeczoznawca stwierdził, iż obiekty zostały wybudowane zgodnie ze sztuką budowlaną. Postanowieniem z dnia [...] września 2004 r. nałożono na inwestora obowiązek przedłożenia wymaganych przez prawo budowlane dokumentów. Decyzją z dnia [...] stycznia 2005 r. PINB nakazał przywrócenie do stanu poprzedniego budynku gospodarczego przez dokonanie całkowitej rozbiórki pomieszczenia dobudowanego o wymiarach 4,40 m. x 4,40 m i dobudowanej części od strony północnej o wymiarach 1,30 m x 5,90 m, tj. korytarza, którego dodanie spowodowało powstanie obiektu w kształcie prostokąta. Decyzją z dnia [...] maja 2005 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, dalej [...]WINB, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzające ją postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2006 r. PINB nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia dokumentów w postaci decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, oceny technicznej obiektów, inwentaryzacji geodezyjnej oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W uzasadnieniu wskazano, iż stwierdzono rozbieżność pomiędzy dokumentacją techniczną stanowiącą załącznik do decyzji z 1993 r., a obiektem powiększonym o korytarz o wymiarach 1,30 m i 5,90 m. Do budynku dobudowano również bez wymaganego pozwolenia werandę o wymiarach 4,40 x 4,40 m,. Na zdjęciu z 1995 r. taka rozbudowa nie jest uwidoczniona. Brak też jest dokumentów potwierdzających legalność tej rozbudowy. Do opisanej wyżej sytuacji miał zatem zastosowanie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.), dalej jako Prawo budowlane, należało wezwać inwestorów do uzupełnienia wymaganych dokumentów. Pismem z dnia 27 grudnia 2006 r. H. M. przedstawił oświadczenie, iż ma prawo do dysponowania nieruchomością wynikające z tego, że obiekt znajdował się we władaniu ojca żony - J. W związku z tym ma takie samo prawo do nieruchomości, jak rodzeństwo żony Z. i E. G.. Ponadto prawo to potwierdzają wcześniejsze decyzje urzędów z 1993 r. Inwestor załączył też inwentaryzację powykonawczą z 2005 r, opinię techniczną z 2005 r. oraz ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla [...]. Pismem z dnia 15 stycznia 2007 r. poinformowano stronę, że złożone dokumenty nie są wystarczające, gdyż brak jest prawidłowego oświadczenia złożonego pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością oraz o tym, iż złożona dokumentacja techniczna nie spełnia wymogów właściwego projektu budowlanego. Decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. nakazano H. M. doprowadzenie do stanu poprzedniego budynku gospodarczego poprzez dokonanie całkowitej rozbiórki werandy i korytarza o wymiarach 1,30 m x 5,90 m . W uzasadnieniu stwierdzono, iż postanowieniem z dnia [...] grudnia 2006 r. nałożono na inwestora obowiązek przedłożenia dokumentów wynikających art 48 ust. 32 Prawa budowlanego. Pismem z dnia 15 stycznia 2007 r. inwestor został pouczony, iż nadesłane dokumenty nie wypełniają obowiązku i ponownie wezwano go do ich uzupełnienia. W wyznaczonym terminie nie uzupełniono tych braków i nie nadesłano oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością, a z wypisu gruntów nie wynika aby H. M. ani jego żona byli współwłaścicielami działki. Od decyzji tej inwestorzy złożyli odwołanie podnosząc, iż termin do uzupełnienia braków był za krótki, dlatego wnieśli o jego przedłużenie. W dniu 13 lutego 2007 r. uzupełnili braki, tj. ponownie złożyli oświadczenie o prawie dysponowania nieruchomością. Wskazali również, iż zwrócili się do Biura Geodezji i Katastru w Dzielnicy [...] o informację, w jaki sposób zmieniał się stan prawny działki od 1944 r., gdyż od tej daty jest ona w posiadaniu rodziny, lecz do chwili złożenia odwołania nie otrzymali odpowiedzi. Wskazali, iż zakwestionowano złożone przez nich oświadczenie, ale nie wyjaśniono im co winno ono zawierać. W uzupełnieniu odwołania B. i H. M. wnieśli o zawieszenie postępowania do czasu udzielenia przez Biuro Geodezji i Katastru odpowiedzi. Inwestorzy zarzucili także brak ustosunkowania się organu do prośby o przedłużenie terminu do uzupełnienia żądanych dokumentów. Decyzją z dnia [...] lipca 2007 r., nr [...] [...]WINB utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję wskazując, iż ustalenia organu pierwszej instancji są prawidłowe, a inwestor nie uzupełnił braków w terminie, w szczególności nie przedłożył żądanego oświadczenia o prawie posiadania nieruchomości na cele budowlane. Termin do uzupełnienia dokumentów jest terminem zawitym i nie mógł być przedłużony. W skardze podniesiono, iż wniesiono o zawieszenie postępowania do czasu rozstrzygnięcia sprawy o zasiedzenie nieruchomości, gdyż ma ona zasadnicze znaczenie dla sprawy w rozumieniu art. 97 i 100 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn. z 2000 r. Dz. U. Nr 98, poz. 1071 ze zm. (dalej kpa). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o uchylenie decyzji stając na stanowisku, iż nakaz rozbiórki nie powinien dotyczyć inwestora nie dysponującego prawem do nieruchomości na cele budowlane. Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria, Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Należy podkreślić, iż rozstrzygając w postępowaniu administracyjnym organ administracji publicznej zobligowany jest mieć na uwadze słuszny interes obywateli oraz uwzględniać interes społeczny, w szczególności zaś powinien zmierzać do realizacji zasady prawdy obiektywnej. Dlatego też trafność rozstrzygnięcia w każdym indywidualnym przypadku wymaga szczegółowego zbadania i rozważenia wszelkich argumentów, które stanowiłyby podstawę do przyjęcia określonego stanowiska. Wydając decyzję, organ zobowiązany jest do przestrzegania przepisów kpa, a przede wszystkim do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Zobowiązany jest również do wyczerpującego zebrania, rozpatrzenia i oceny całego materiału dowodowego zgodnie z treścią art. 77 § 1 i art. 80 kpa oraz do uzasadnienia decyzji według wymogów określonych w art. 107 § 3 kpa. W związku z powyższym sądowa kontrola prawidłowości podjętej decyzji, przy zastosowaniu wskazanego na wstępie kryterium legalności, obejmuje w szczególności badanie, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z zachowaniem przepisów procedury administracyjnej, a to zarówno przepisów szczegółowych, jak i zasad ogólnych określonych w rozdziale 2 działu I kpa. Sąd kontroluje zatem, czy w toku tego postępowania podjęto wszelkie niezbędne kroki dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czy zebrano wszystkie dowody w celu ustalenia istnienia bądź nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji oraz czy podjęte na ich podstawie rozstrzygnięcie nie wykracza poza granice określone przepisami prawa, innymi słowy, czy nie nosi cech dowolności. Ważne jest, aby okoliczności faktyczne będące podstawą zastosowania przepisów nakazujących tak daleko idącą ingerencję organu administracji publicznej, jaką jest rozbiórka określonego obiektu budowlanego były analizowane i oceniane przez organ w każdym indywidualnym przypadku ze szczególną wnikliwością oraz przy zachowaniu bezwzględnie obowiązujących reguł proceduralnych. Ewentualne uchybienia, zarówno w procesie gromadzenia materiału dowodowego, jak i oceny wszystkich elementów tego materiału, mogą bowiem mieć wpływ na ostateczne rozstrzygnięcie organu, którego wykonanie powoduje trudne do odwrócenia skutki. W niniejszej sprawie [...]WINB utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji, w której nakazano H. M. doprowadzenie do stanu poprzedniego budynku gospodarczego poprzez dokonanie całkowitej rozbiórki werandy i korytarza. Rozstrzygnięcie to oparte zostało o ustalenia faktyczne wskazujące na dokonanie samowoli po dniu 1 stycznia 1995 r. Wskazano, iż wynika to z oświadczenia inwestora, który wskazał, iż rozbudowę wykonano samowolnie w 1995 r. Potwierdza to zdjęcie lotnicze z 1995 r, z którego wynika, iż budynek ten miał inne wymiary niż obecnie. Zauważyć należy, iż decyzją z dnia [...] maja 2005 r. [...]WINB uchylił decyzję z dnia [...] stycznia 2005 r. wskazując, iż postępowanie dowodowe w sprawie zostało przeprowadzone wadliwie. W uzasadnieniu podkreślono, iż "oświadczenie inwestora z dnia 6 września 2004 r. nie może być brane pod uwagę. Przeczą temu złożone w terminie późniejszym przez H. i B. M. oświadczenia, iż dokonano rozbudowy budynku w 1994 r. W ocenie organu oświadczanie powyższe, jak to wynika z przepisów kpa, co potwierdza się w orzecznictwie NSA, nie mogą być w sprawie administracyjnej traktowane jako zeznania świadków. Świadek bowiem przed złożeniem zeznań musi być uprzedzony o odpowiedzialności karnej za fałszywe zeznania ( art. 83 par. 3 kpa ). Wobec nieustalenia przez organy w sposób nie budzący wątpliwości daty samowolnego wykonania dobudowy do przedmiotowego budynku gospodarczego, brak było też podstaw do uznania, czy do przedmiotowej sprawy zastosowanie ma art. 37 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane ( Dz. U. Nr 38, poz 229 z póz. zm.), czy art. 48 obecnie obowiązującego Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r, "przepisu art. 48 traktującego o samowoli budowlanej, nie stosuje się do obiektów, których budowa zakończona została przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich sytuacji stosuje się przepisy dotychczasowe". Skarżący w toku sprawy składali rozbieżne oświadczenia, co do daty rozbudowania budynku gospodarczego. Wątpliwości tych nie usunęło zdjęcie lotnicze wykonane przez Centralny Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartografii w 1995 r. Świadczy ono jedynie o tym, iż sporny budynek miał wtedy kształt prostokąta, czyli inny niż uwidoczniony na "planie sytuacyjnym działki sporządzonym na podstawie podkładu geodezyjnego i pomiarów z natury" stanowiącym załącznik do decyzji z dnia [...] grudnia 1993 r. Organy nie wyjaśniły czy w świetle zebranych dowodów, w tym na podstawie zdjęcia z 1995 r. można jednoznacznie ocenić, że weranda i korytarz istniały już w dacie wykonania zdjęcia. Sąd również nie mógł ocenić tej okoliczności ze względu na to, iż spostrzeżenia utrudnia cień padający na sporny obiekt. Zdjęcie, jak podano, zostało wykonane w roku 1995 r., organ jednak nie ustalił, w którym miesiącu je wykonano, data zaś powstania tego dowodu może mieć istotne znaczenie dla ustalenia daty samowolnej rozbudowy. Wywiedzione wyżej wątpliwości w zakresie daty powstania samowolnie wybudowanych części budynku nie pozwalają zdaniem Sądu bez ich dokładnego wyjaśnienia na kategoryczne stwierdzenie, że do sprawy tej mają zastosowanie przepisy Prawa budowlanego, które weszły w życie od dnia 1 stycznia 1995 r. Bez wyjaśnienia powyższych wątpliwości nie można przyjąć za zasadne, iż wybudowano je po 31 grudnia 1994 r. W odpowiedzi na skargę wskazano, iż nakaz rozbiórki winien zostać nałożony na osoby posiadające prawo do dysponowania nieruchomością, a skarżący jakkolwiek są inwestorami, to nie mają takiego prawa. Powyższemu twierdzeniu nie można przyznać słuszności. O tym, kto może być adresatem decyzji opartej o przepis art. 48 (a także decyzji wydanej na podstawie art. 51) ustawy Prawo budowlane decyduje przepis prawa materialnego jakim jest art. 52 tej ustawy. Przepis ten stanowi, że "inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany, na swój koszt, dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48 i art. 51". Ponieważ nakaz usunięcia skutków samowoli budowlanej jest w istocie nakazem przywrócenia stanu zgodnego z prawem, nie kto inny jak sprawca samowoli w pierwszej kolejności jest obciążony wykonaniem tego obowiązku. Zatem na występujących w niniejszej sprawie skarżących, którzy są inwestorami mógł zostać nałożony obowiązek rozbiórki obiektu. Z tych względów Sąd nie podzielił stanowiska organu zawartego w odpowiedzi na skargę. Reasumując w niniejszej sprawie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w prowadzonym postępowaniu odwoławczym nie zwrócił uwagi na wadliwość przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego i braki w zgromadzonym materiale dowodowym, czym naruszył zasady postępowania w stopniu wpływającym istotnie na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit c oraz art. 152 cytowanej wyżej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną, jak i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.