VII SA/Wa 1615/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Więch – Baranowska, , Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Sędzia WSA Jolanta Zdanowicz (spr.), , Protokolant Ewa Sawicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lipca 2007 r. sprawy ze skarg Wspólnoty Mieszkaniowej "P." w P., Gminy P. i M. Sp. z o.o. w O. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2006 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. skargi oddala Burmistrz Gminy P. decyzją z dnia [...] maja 2000 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi – Sp. M. pozwolenia na budowę [...] etapu osiedla mieszkalnego na terenie działki Nr [...] w P. przy ul. [...]. Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2003 r. Wspólnoty Mieszkaniowe A., M. i M. wystąpiły o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji. Po wszczęciu postępowania nieważnościowego Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r. stwierdził nieważność decyzji Burmistrza Gminy P. z dnia [...] maja 2000 r. udzielającej pozwolenie na budowę. Organ I instancji w uzasadnieniu tej decyzji nieważnościowej wskazał, iż w decyzji z dnia [...] lipca 1998 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu istniał zapis wskazujący termin do dnia [...] lipca 1999 r. dla inwestora do wystąpienia z wnioskiem o pozwolenie na budowę. Decyzja ta straciła ważność w dniu [...] sierpnia 1999 r., a wniosek inwestora wpłynął [...] kwietnia 2000 r. a więc w okresie, gdy decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie była ważna, a więc nie mogła wywoływać skutków prawnych. Nadto z wnioskiem o pozwolenie wystąpiła spółka cywilna, która nie ma przymiotu strony z art. 28 kpa, a zatem nie mogła być adresatem decyzji administracyjnej. Skierowanie decyzji do spółki cywilnej, a nie jej wspólników jest przesłanką do zastosowania art. 156 § 1 pkt 4 kpa. Z tego powodu oraz z uwagi na uwzględnienie wniosku o pozwolenie złożonego w okresie nieważności decyzji o warunkach zabudowy, organ administracji stwierdził nieważność decyzji z dnia [...] maja 2000 r. o pozwoleniu na budowę. W wyniku odwołania Wspólnoty "P." oraz sp. M. od decyzji nieważnościowej Wojewody, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał tę decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy podzielił pogląd co do braku przymiotu strony sp. M., a co się z tym wiąże – niemożność skutecznego wszczęcia przez tę spółkę postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, co wyczerpuje przesłankę z art. 156 § 1 pkt 4 kpa. Dalej, powołując się na analizę dokumentów organ odwoławczy wskazał, iż rażąco naruszono przepis art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy prawo budowlane z 1994 r. poprzez wydanie pozwolenia na budowę temu, kto złożył wniosek w tej sprawie po okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Co do zarzutu o zaistnieniu nieodwracalnych skutków prawnych poprzez uzyskanie decyzji na użytkowanie, organ odwoławczy stwierdził, iż zrealizowanie obiektu, a następnie uzyskanie pozwolenia na jego użytkowanie stanowi jedynie skutek faktyczny, a nie prawny. Odnośnie argumentu odwołania, iż decyzja o pozwoleniu została wydana w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy. GINB powołując się na akta sprawy stwierdził, że termin ważności decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji upłynął [...] lipca 1999 r., a więc na 9 miesięcy przed złożeniem wniosku o pozwolenie na budowę. Wydanie decyzji skierowanej do osoby nie będącej stroną, a także wydanie jej z rażącym naruszeniem art. 32 ust. 4 pkt 1 prawa budowlanego, obligowało organ nadzoru do stwierdzenia nieważności decyzji z art. 156 § 1 pkt 2 i 4 kpa. Skargę sądową na powyższą decyzję wniosły sp. M., Wspólnota Mieszkaniowa "P." i Gmina P. Spólka "M." domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej, zarzucając rażące naruszenie art. 6, 7, 8, 12, 28, 29, 77, 156 §1 pkt 2 i 4 kpa oraz art. 32 ust. 4 pkt 1 prawa budowlanego. Zdaniem skarżącej w sprawie stwierdzenia nieważności nie doszło do naruszenia art. 28 kpa, bowiem zarówno osoba fizyczna jak i prawna zgodnie z art. 29 kpa może być stroną postępowania administracyjnego, a zatem zasadny jest wniosek, że przymiot taki będzie miał także zbiór tych podmiotów powiązanych ze sobą z mocy ustawy, określonym stosunkiem prawnym. ponieważ ogół właścicieli, których lokale wchodzą w skład danej nieruchomości, stanowi wspólnotę mieszkaniową to ta wspólnota w rozumieniu art. 29 kpa może być stroną postępowania na co wskazuje orzecznictwo NSA. Dlatego też w ocenie skarżącej, zaskarżona decyzja narusza przepisy art. 28 i 29 kpa. Również naruszony został przepis art. 156 § 1 pkt 2 kpa, bowiem stwierdzenie nieważności decyzji może nastąpić tylko w przypadku rażącego naruszenia prawa, a Wojewoda Mazowiecki nie wskazał żadnego przepisu, który byłby rażąco naruszony. Dopiero wskazania tego dokonano w decyzji II instancji. Brak jednoznacznego wskazania rażącego naruszenia prawa materialnego w decyzji I instancji świadczy, że Wojewoda nie potrafił wykazać takiego naruszenia. Nadto strona skarżąca zarzuciła, że Wojewoda zataił istnienie decyzji Burmistrza Gminy P. z dnia [...] lipca 1999 r. w której okres ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu ustalono do dnia [...] lipca 2000 r., co zostało ujawnione dopiero w postanowieniu Wojewody z dnia [...] maja 2006 r. w przedmiocie sprostowania oczywistej omyłki we wskazanej dacie ważności decyzji o warunkach zabudowy. Jak twierdzi strona skarżąca, pierwotnie w decyzji Wojewody wskazano prawidłowo okres ważności decyzji o warunkach zabudowy do dnia [...] lipca 2000 r. i data [...] sierpnia 2000 r. nie była żadną omyłką, natomiast jej zmiana w wyniku sprostowania na datę [...] sierpnia 1999 r. zmierza jedynie do stwarzania pozorów zasadności wadliwego rozstrzygnięcia Wojewody z dnia [...] kwietnia 2006 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Strona skarżąca podkreśliła też, że organ II instancji nie podjął żadnych działań by sprawę tę wyjaśnić i w ogóle zaniechano ustalenia treści decyzji Burmistrza Gminy P. z dnia [...] lipca 1999 r. co wyjaśniałoby, że zarzut naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy prawo budowlane, jest bezpodstawny i co świadczy, że organ naruszył przepis art. 7 i 77 kpa oraz art. 6, 8 i 12 kpa. W kwestii skutków prawnych decyzji o pozwoleniu na budowę skarżąca wskazała, że nastąpiły nieodwracalne skutki prawne bowiem pozwolenie na użytkowanie jest prawem nabytym przez stronę, a nie stanem faktycznym, a więc sprzedaż lokali jest skutkiem, którego organy administracji zmienić nie mogą. Skarżąca Wspólnota Mieszkaniowa "P." wnosiła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. Nie kwestionując – ustalonej w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją – wadliwości pozwolenia na budowę skarżąca podniosła, iż wadliwość tę ujawniono po zakończeniu procesu inwestycyjnego, a w szczególności po przekształceniach własnościowych nieruchomości, co powoduje, iż w sprawie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne uniemożliwiające stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę. Czynności organów podjęte w następstwie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę musiałyby dotknąć obecnych właścicieli nieruchomości ograniczając ich uprawnienia, co w świetle orzecznictwa sądowego jest niemożliwe. Skarżąca Gmina P. wniosła o sprostowanie rozbieżności w ustaleniu daty ważności decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu , która to ważność była przedłużona do dnia [...] lipca 2000 r. oraz uznanie, że nie został naruszony art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy prawo budowlane. W odpowiedzi na skargi organ wnosiło o ich oddalenie twierdząc, że sp. cywilna nie może być podmiotem na rzecz którego wydane zostaje pozwolenie na budowę, zaś pozwolenie na użytkowanie i wyodrębnienie lokali są skutkami prawnymi o charakterze odwracalnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zaważył co następuje: Skargi nie zasługują na uwzględnienie Ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez Sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia będącego przedmiotem tej oceny pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest do zbadania, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. Decyzja objęta skargą sądową została wydana w postępowaniu nieważnościowym, należącym do postępowań nadzwyczajnych. W postępowaniu tym badaniu podlega decyzja wydana w postępowaniu zwykłym pod kątem naruszenia przepisu art. 156 § 1 kpa. Ocena, jakiej podlega badana decyzja ma na celu stwierdzenie, czy organ przy wydawaniu kontrolowanej decyzji nie naruszył art. 156 kpa i tylko w takim zakresie orzeka organ nadzorczy. Jest to postępowanie w nowej sprawie, o zawężonym i ściśle określonym przepisami kodeksu postępowania administracyjnego zakresie, w którym to postępowaniu organ nadzorczy nie orzeka o istocie sprawy objętej postępowaniem zwykłym, a jedynie o naruszeniu /bądź nie/ przez organ administracji przepisu kodeksu postępowania administracyjnego, stanowiącego podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Organ nadzorczy badający decyzję Burmistrza Gminy P. z dnia [...]maja 2000 r. zatwierdzającą projekt budowlany i wydającą pozwolenie na budowę III etapu osiedla mieszkalnego na terenie dz. nr [...], kontrolował tę decyzję pod kątem naruszenia art. 156 § 1 kpa. Organy obu instancji w postępowaniu nieważnościowym stwierdziły, iż decyzja o pozwoleniu na budowę nie ma prawidłowo oznaczonego podmiotu, mogącego realizować nadane mu tą decyzją uprawnienia. Pozwolenie na budowę wydano z wniosku i na rzecz M. sp. cywilnej. W myśl stanowiska NSA spółka cywilna nie ma przymiotu strony w rozumieniu art. 28 kpa w postępowaniu administracyjnym( vide wyrok NSA z dnia 13. IX. 1999 r. sygn. IV SA39/99). Nie może wobec tego skutecznie wszcząć postępowania administracyjnego, a w konsekwencji nie może też być adresatem decyzji administracyjnych. Wszczęcie postępowania administracyjnego przez podmiot nie mający przymiotu strony bądź wymienienie takiego podmiotu w decyzji administracyjne jako jej jedynego adresata jest uchybieniem wyszczególnionym w art. 156 § 1 pkt 4 jako przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji. Trafnie więc przyjął organ nadzorczy, że decyzja skierowana do spółki cywilnej, a nie do jej wspólników jest decyzją skierowaną do osoby nie będącej stroną w sprawie, co wypełnia przesłankę z art. 156 § 1 pkt 4 kpa warunkującą stwierdzenie nieważności decyzji. Wskazać przy tym należy, iż Sąd podziela pogląd wyrażany w przytoczonym w skardze orzeczeniu NSA dotyczącym możliwości uznania spółki cywilnej za stronę postępowania administracyjnego w sytuacji gdy tak stanowią przepisy prawa materialnego. Uszło jednak uwadze skarżącej, iż orzeczenie to jak i pozostałe orzeczenia ujęte w skardze, zostały wydane na tle postępowań wprawdzie administracyjnych jednak, że w znacznej części uregulowanych odmiennie w kodeksie celnym i ordynacji podatkowej, niż określa to kpa. Procedury te istotnie w niektórych przypadkach przyznają spółce cywilnej prawa strony w postępowaniu administracyjnym. Takich uregulowań nie zawiera jednak prawo budowlane i kpa. Jednocześnie z materiału sprawy wnosić można, iż w pewnym okresie współistniały ze sobą dwa pozwolenia na budowę tj. decyzja Burmistrza Gminy P. z dnia [...] maja 1999 r. i decyzja Burmistrza z dnia [...] maja 2000 r., która w takiej sytuacji była decyzją wydaną w sprawie rozstrzygniętej już inną decyzją ostateczną. Za chybione należy uznać zarzuty naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 kpa w decyzji zaskarżonej jak i art. 7, 77 oraz 6, 8 i 12 kpa. Wbrew twierdzeniom skarżącej Wojewoda Mazowiecki w swej decyzji wskazał wyraźnie zaistnienie przesłanki nieważnościowe z art. 156 § 1 pkt 4 kpa, a zaistnienie choćby jednej przesłanki z tego przepisu obliguje organ nadzoru do stwierdzenia nieważności badanej decyzji. Postępowanie nieważnościowe opiera się tylko na posiadanej dokumentacji, a organ orzekający ogranicza się jedynie do poszukiwania uchybień i wadliwości tak proceduralnych jak i dotyczących prawa materialnego i nie ma możliwości poszerzenia materiału dowodowego sprawy. Tym samym nie wchodzi w grę również poczynienie dodatkowych uzupełniających ustaleń faktycznych ( vide wyrok NSA z 24. III. 00 sygn. I SA621/99). Sąd nie podzielił poglądu skarżącej Wspólnoty Mieszkaniowej, iż w niniejszej sprawie wobec zakończonej budowy i wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie oraz wiążącymi się z tym przekształceniami własnościowymi, wystąpiła sytuacja nieodwracalnych skutków prawnych decyzji o pozwoleniu na budowę. Decyzja o pozwoleniu na budowę nie rodzi bowiem skutków prawnych w postaci zawarcia umów cywilno-prawnych w zakresie własności nieruchomości, a zatem nie można mówić o nieodwracalnych skutkach prawnych tej decyzji i zastosowaniu – jak chciałyby strona skarżąca – § 2 art. 156 kpa. Co do skargi w części dotyczącej ważności decyzji Burmistrza z dnia [...] lipca 1998 r. ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu wskazać stronie należy, iż postępowaniem sądowym objęta była decyzja GINB z dnia [...] lipca 2006 r. wydana w przedmiocie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę i nie jest rzeczą sądu orzekającego sprostowanie uzasadnienia decyzji administracyjnej. Reasumując skargi należało uznać za niezasadne i jako takie podlegające oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. 153, poz. 1270 ze zm.).