VII SA/Wa 1616/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Sędzia WSA Daria Gawlak - Nowakowska (spr.), Sędzia WSA Bożena Więch - Baranowska, Protokolant spec. Agnieszka Wasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi M. J. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji ostatecznej skargę oddala. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego W. decyzją z dnia [...] marca 2011 r., nr [...] na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., zwanej dalej K.p.a.) oraz art. 51 ust 1 pkt 3 i art. 83 ust 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623, zwanej dalej Prawo budowlane) uchylił w całości ostateczną decyzję z dnia [...] września 2009 r., nr [...] umarzającą postępowanie administracyjne prowadzone w ramach nadzoru budowlanego w sprawie dotyczącej dobudowy i nadbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na nieruchomości przy ul. B. w W. oraz nałożył na inwestorów M. J. oraz M. J. obowiązek sporządzenia i przedstawienia w terminie dwóch miesięcy od dnia kiedy niniejsza decyzja stanie się ostateczna projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych z opiniami i uzgodnieniami właściwych jednostek i orzeczenia technicznego o prawidłowości wykonanych robót budowlanych i instalacyjnych w zakresie ich zgodności z obowiązującymi przepisami i normami. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego W. decyzją z dnia [...] września 2009 r. umorzył postępowanie administracyjne prowadzone w ramach nadzoru budowlanego. Przedmiotowa decyzja stała się ostateczna w dniu [...] października 2009 r. W dniu 2 sierpnia 2010 r. A. L. wniosła o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego W. postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2010 r. wznowił postępowanie w sprawie dotyczącej dobudowy i nadbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na nieruchomości przy ul. B. w W. W związku z tym, że A. L. jako współwłaściciel nieruchomości przy ul. B. w W. ma przymiot strony w przedmiotowym postępowaniu, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego W. decyzją z dnia [...] października 2010 r., nr [...] uchylił w całości ostateczną decyzję z dnia [...] września 2009 r. umarzającą postępowanie administracyjne prowadzone w ramach nadzoru budowlanego w sprawie dotyczącej dobudowy i nadbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na nieruchomości przy ul. B. w W. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania M. J. uchylił w całości decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego W. z dnia [...] października 2010 r., nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Zgodnie z zaleceniami organu drugiej instancji w dniu 28 stycznia 2011 r. na nieruchomości przy ul. B. w W. przeprowadzono czynności kontrolne. Stwierdzono rozbudowę budynku mieszkalnego z nadbudową realizowanego na podstawie decyzji Burmistrza Gminy W z dnia [...] października 2000 r., nr [...] o pozwoleniu na budowę z odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego: - na parterze zlikwidowano filar w ścianie grubości 60 cm, zabudowano podcień pod schodami, od strony ogrodu zmieniono wymiary schodów, - podwyższono budynek w części nadbudowanej o 80 cm, zmieniono podział okien, dobudowano balkony od strony ogrodu na II piętrze. W ocenie organu pierwszej instancji w zaistniałej sytuacji zasadnym jest uchylenie ostatecznej decyzji z dnia [...].09.2009 r., nr [...] i przeprowadzenie postępowania naprawczego w przedmiotowej sprawie. Organ pierwszej instancji stwierdził, że w przypadku realizacji obiektu z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu bez uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, organ nadzoru zobligowany jest do nakazania sporządzenia projektu budowlanego zamiennego w trybie art. art. 51 ust.1 pkt 3 Prawa budowlanego. Natomiast w przypadku nie wykonania nałożonego obowiązku w określonym terminie, organ nadzoru budowlanego, zgodnie z dyspozycją art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania M. J., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego W. z dnia [...] marca 2011 r., nr [...]. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że w niniejszej sprawie wszystkie wymogi warunkujące dopuszczalność zastosowania instytucji wznowienia postępowania zostały zachowane. Wniosek o wznowienie postępowania pochodzi od strony postępowania, bowiem jak wynika z akt sprawy A. L. jest (obok M. J. i M. J.) współużytkownikiem wieczystym zabudowane działki nr ew. [...] położonej przy ul. B. w W. Ponadto we wniosku o wznowienie powołano się na podstawę wznowienia wymieniona w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., zaś sam wniosek został wniesiony do organu administracji z zachowanie terminu, o którym jest mowa w art. 148 § 2 K.p.a. W ocenie organu odwoławczego zwykłe postępowanie administracyjne zakończone ostateczną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego W. z dnia [...] września 2009 r. obarczone jest kwalifikowaną wadą wymienioną w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., gdyż decyzja ta nie została doręczona A. L. , będącej współużytkownikiem wieczystym zabudowanej nieruchomości przy ul. B. w W., a tym samym stroną w rozumieniu art. 28 K.p.a. Oznacza to, że A. L.. której przysługuje przymiot strony, bez jej winy nie został zapewniony czynny udział w tym postępowaniu oraz pozbawiono ją możliwości skorzystania z przysługującego jej prawa do zaskarżenia tej decyzji w administracyjnym toku instancji. Ustalenia te wskazują na konieczność przeprowadzenia postępowania wznowieniowego zgodnie z dyspozycją przewidzianą w normach prawnych art. 151 § 1 pkt 2 i art. 151 § 2 K.p.a. Organ podkreślił, że naturą postępowania wznowieniowego i uchylenia ostatecznej decyzji jest powrót do odpowiedniego stadium zwykłego postępowania administracyjnego. Nowa decyzję rozstrzygająca o istocie sprawy wydaje się tak, jakby sprawa nie była w danej instancji rozstrzygnięta. Organ odwoławczy wskazał, że w trakcie realizacji przedmiotowej inwestycji budowlanej polegającej na nadbudowie I -go piętra istniejącej, południowej części bliźniaka przy ul. B. w W. oraz dobudowie do niej, od strony ogrodowej, trzykondygnacyjnego traktu o szerokości 5,05 m na podstawie decyzji Burmistrza Gminy W z dnia [...] października 2000 r., nr [...] dokonano szeregu zmian w stosunku do zatwierdzonego tą decyzją projektu architektoniczno-budowlanego. Z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, że odstępstwa te polegały m.in. na zlikwidowaniu na parterze filara w ścianie o grubości 60 cm, zabudowie podcienia pod schodami, zmianie wymiaru schodów od strony ogrodu, zmianie podziału okien, dobudowie balkonu od strony ogrodu na II piętrze, podwyższeniu budynku w części nadbudowanej o 80 m. Zdaniem organu odwoławczego zmiany polegające na podwyższeniu budynku o 80 cm, powiększeniu balkonu na I piętrze od strony ogrodu, wykonaniu dodatkowego balkonu na II piętrze od strony ogrodu, zabudowie podcienia pod schodami świadczą o zwiększeniu kubatury obiektu, a tego typu odstępstwo w świetle art. 36a ust. 5 pkt 2 Prawa budowlanego jest odstępstwem istotnym od zatwierdzonego projektu budowlanego. W niniejszej sprawie konieczne jest przeprowadzenie postępowania naprawczego w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. W myśl tego przepisu w sytuacji, gdy istotnie odstąpiono od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, właściwy organ jest zobowiązany do nałożenia na inwestora obowiązku sporządzenia i przedstawienia w wyznaczonym terminie projektu budowlanego zamiennego, a w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem. Wobec powyższego, zdaniem organu odwoławczego, dotychczasowa decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego W. nr [...] o umorzeniu postępowania administracyjnego była nieprawidłowa, jako że w realiach niniejszej sprawy nie można mówić o zaistnieniu bezprzedmiotowości w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a., co ma związek z wykazaną koniecznością przeprowadzenia postępowania naprawczego. W konsekwencji jako niezasadne uznać należy żądanie skarżącego co do uchylenia decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego W. nr [...] i wydania decyzji na podstawie art. 151 § 2 w związku z art. 146 § 2 K.p.a. Przeprowadzone w niniejszej sprawie postępowanie wznowieniowe dowiodło bowiem, że w jego wyniku nie mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej z przyczyn wskazanych powyżej. Organ odwoławczy wskazał, że dokumentacja techniczna odzwierciedlająca zakres zmian wprowadzonych w trakcie procesu inwestycyjnego w stosunku do rozwiązań przewidzianych w projekcie architektoniczno-budowlanym zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę, jak również znajdujące się w aktach sprawy ocena techniczna sporządzona 15 maja 2003 r. przez mgr inż. A. B. oraz oświadczenie M. N. z dnia [...] lipca 2009 r. nie zwalniają organów nadzoru budowlanego od dokonania samodzielnej oceny stanu faktycznego pod kątem obowiązujących przepisów ustawy Prawo budowlane, które odnoszą się do kwestii występowania bądź nie istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. A w niniejszym przypadku niewątpliwie część zmian wskazanych powyżej ma charakter istotnych odstępstw w rozumieniu art. 36a ust. 5 pkt 2 Prawa budowlanego. Organ odwoławczy stwierdził, że w ramach przeprowadzonego postępowania odwoławczego nie znalazł podstaw do uchylenia bądź zmiany zaskarżonej decyzji. W jego ocenie rozstrzygnięcie niniejszej sprawy na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a. w formie decyzji uchylającej dotychczasową decyzję o umorzeniu postępowania i zarazem rozstrzygającej o istocie sprawy na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego jest prawidłowe i zgodne z obowiązującymi przepisami prawa, jako że w niniejszym przypadku nie można mówić o wystąpieniu okoliczności określonych w art. 146 K.p.a. Na powyższą decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2011 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył M. J. wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzucił: - naruszenie art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a. mające wpływ na wynik sprawy, poprzez jego bezpodstawne zastosowanie skutkujące przekroczeniem przez organ granic postępowania wznowieniowego, które zgodnie z w/w przepisem winno służyć jedynie i prowadzić do usunięcia wady będącej podstawą wznowienia, nie zaś do naprawiania wszelkich innych błędów, nieprawidłowości, które miały bądź mogły mieć miejsce w postępowaniu administracyjnym, uzupełniania dowodów, a zwłaszcza do ponownej odmiennej oceny merytorycznej sprawy przez innego pracownika organu i wydania w niezmienionym stanie faktycznym odmiennej decyzji merytorycznej, co w sposób oczywisty stanowi również naruszenie zasady trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej wyrażonej w art. 16 § 2 K.p.a., - naruszenie art. 151 § 2 K.p.a., mające wpływ na wynik sprawy, poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy stan faktyczny i prawny sprawy uzasadniał zastosowanie w/w przepisu jako podstawy rozstrzygnięcia, - naruszenie art. 80 K.p.a., mające wpływ na wynik sprawy, poprzez wydanie przez organ decyzji z pominięciem części materiału dowodowego zebranego w sprawie, tj. dokumentacji techniczno- budowlanej złożonej w organie przez skarżącego M. J. w dniu [...] maja 2003 r. oraz w dniu [...] sierpnia 2009 r. stwierdzającej, że wszystkie wskazane przez organ w decyzji z dnia [...].03.2011 r., nr [...] odstępstwa od projektu budowlanego wykonane przy rozbudowie obiektu spełniają obowiązujące warunki techniczne i normy oraz wykonane zostały zgodnie ze sztuką budowlaną. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do regulacji art. 149 § 2 K.p.a., przedmiotem postępowania w sprawie o wznowienie postępowania (po jego wznowieniu) jest: po pierwsze - ustalenie, czy postępowanie, w którym zapadła decyzja ostateczna, było dotknięte jedną z wad określonych w art. 145 § 1 K.p.a.; po drugie - przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w celu rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzją ostateczną. Postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi, bowiem podstawę do przeprowadzenia postępowania zarówno, co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy - art. 149 § 2 K.p.a. Takie ukształtowanie przebiegu postępowania wznowieniowego ma swoje następstwa, co do tego, że decyzja kończąca postępowanie w sprawie wznowienia rozstrzyga zarówno, co do podstaw wznowienia, jak również o istocie sprawy, w której doszło do wznowienia postępowania. Organ w zaskarżonej decyzji prawidłowo przeprowadził postępowanie, co do przyczyn wznowienia, ustalając, że została spełniona podstawa z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., gdyż A. L. bez swojej winy nie brała udziału w przedmiotowym postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego W. z dnia [...] września 2009 r., nr [...] Następnie, co do rozstrzygnięcia istoty sprawy organ przeprowadził należycie postępowanie administracyjne, zgodnie z dyspozycją przewidzianą w normach prawnych art. 151 § 1 pkt 2 i art. 151 § 2 K.p.a. Granica postępowania w sprawie wznowienia postępowania jest wyznaczona zakresem sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzją ostateczną. Celem wznowionego postępowania jest ustalenie, czy postępowanie zwykłe było dotknięte określonymi wadami i usunięcie ewentualnych wadliwości zakończonego postępowania zwykłego, ustalenie czy i w jakim zakresie wadliwość postępowania zwykłego wpłynęła na byt prawny decyzji ostatecznej wydanej w postępowaniu zwykłym, oraz w razie stwierdzenia określonej wadliwości decyzji dotychczasowej doprowadzenie do jej uchylenia i wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy albo stwierdzenie, że decyzja dotychczasowa wydana została z określonym naruszeniem prawa (art. 151 § 1 pkt 1 i 2 i § 2 K.p.a.). Decyzje wydane po wznowieniu postępowania dotyczą, zatem w końcowym rezultacie, bytu prawnego decyzji ostatecznych wydanych w postępowaniu zwykłym (uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 grudnia 2002 r., OPS 11/02, Prok. i Pr. 2003/2/46). Stwierdzić należy, że przeprowadzone przez organ postępowanie było tożsame pod względem przedmiotowym i podmiotowym ze sprawą zakończoną decyzją ostateczną. Zaskarżona decyzja kończy wznowione postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego W. z dnia [...] września 2009 r., nr [...] umarzającą postępowanie administracyjne prowadzone w ramach nadzoru budowlanego w sprawie dotyczącej dobudowy i nadbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na nieruchomości przy ul. B. w W. z dnia [...] czerwca 2009 r., znak: [...]. Wobec stwierdzenia, w zaskarżonej decyzji ciężkiego, kwalifikowanego naruszenia przepisów prawa procesowego, uzasadniających wystąpienie podstawy wznowienia, organ prawidłowo ponownie rozstrzygnął istotę sprawy. Podkreślić należy, że dopiero, kiedy ustali tożsamość rozstrzygnięcia z rozstrzygnięciem przyjętym w decyzji ostatecznej, związany jest przesłanką negatywną. Wówczas organ nie uchyla decyzji w przypadku, gdy w wyniku wznowienia postępowania, mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swojej treści decyzji dotychczasowej. – art. 146 § 2 K.p.a., natomiast taka sytuacja nie zaistniała w niniejszej sprawie. Prowadząc ponowne rozpoznanie sprawy organ dokonał ustaleń w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy w sprawie. Wskazać należy, że organ dokonuje oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, jak również władny jest przeprowadzić stosowne postępowanie dowodowe, tak, aby można było prawidłowo dokonać subsumcji odpowiednich przepisów prawa budowlanego. Rozstrzygając sprawę w tym postępowaniu wznowieniowym, organ rozstrzygnął ją w oparciu o przepisy obowiązujące w dniu orzekania. Zwrócić należy uwagę, że nie budzą wątpliwości jego ustalenia, co do stanu faktycznego sprawy, że w trakcie realizacji przedmiotowej inwestycji budowlanej polegającej na nadbudowie I -go piętra istniejącej, południowej części bliźniaka przy ul. B. w W. oraz dobudowie do niej, od strony ogrodowej, trzykondygnacyjnego traktu o szerokości 5,05 m na podstawie decyzji Burmistrza Gminy W. z dnia [...] października 2000 r., nr [...] dokonano szeregu zmian w stosunku do zatwierdzonego tą decyzją projektu architektoniczno-budowlanego. Odstępstwa te polegały m.in. na zlikwidowaniu na parterze filara w ścianie o grubości 60 cm, zabudowie podcienia pod schodami, zmianie wymiaru schodów od strony ogrodu, zmianie podziału okien, dobudowie balkonu od strony ogrodu na II piętrze, podwyższeniu budynku w części nadbudowanej o 80 m. Powyższe ustalenia znajdują potwierdzenie w takim materiale dowodowym zgromadzonym w sprawie jak: protokół z przeprowadzenia w dniu [...] stycznia 2011 r. czynności kontrolnych na nieruchomości przy ul. B. w W. oraz dokumentacji technicznej znajdującej się w aktach sprawy. Powyższe okoliczności pozwalają uznać za prawidłowe ustalenia organu, że w rozpoznawanej sprawie inwestorzy w sposób samowolny dopuścili się odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, wobec podwyższenia budynku o 80 cm, powiększenia balkonu na I piętrze od strony ogrodu, wykonaniu dodatkowego balkonu na II piętrze od strony ogrodu, zabudowie podcienia pod schodami i odstępstwa te niewątpliwie świadczą o zwiększeniu kubatury obiektu. Ustalenia dokonane przez organ i opisany wyżej materiał dowodowy sprawy wskazuje, że odstępstwa prawidłowo zostały zakwalifikowane przez organ jako istotne, gdyż dotyczą charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego – kubatury. Zatem trafnie organ w zaskarżonej decyzji stwierdził, że doprowadzenie przedmiotowej inwestycji do zgodności z prawem opierać się powinno o obowiązujące normy prawa materialnego i w sprawie winien znaleźć zastosowanie tryb postępowania określony w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. W myśl tego przepisu w sytuacji, gdy istotnie odstąpiono od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, właściwy organ jest zobowiązany do nałożenia na inwestora obowiązku sporządzenia i przedstawienia w wyznaczonym terminie projektu budowlanego zamiennego, a w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem. Niewątpliwie działania organu nadzoru budowlanego podjęte w kierunku doprowadzenia odstępstw od projektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem są, jak najbardziej uzasadnione i znalazły swoje odzwierciedlenie w nałożeniu na inwestorów stosowanej decyzji. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.