VII SA/Wa 1617/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Kowalska (spr.), , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Leszek Kamiński, Protokolant Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi Z. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2007 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. skargę oddala Na wniosek Z. M. złożony w Starostwie Powiatowym w M. w dniu 7 kwietnia 2006 r. wszczęte zostało postępowanie w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę zbiorników retencyjnych - stawów rybnych na działce nr 272/21 obręb W.. W trakcie postępowania [...] S.A. Oddział w Z. powiadomione o jego wszczęciu wniosło o uzupełnienie projektu budowlanego o jego uzgodnienie przez [...] S.A. Oddz. w Z., podnosząc, że projektowana inwestycja leży na obszarze i terenie górniczym W., w rejonie przebiegającej wiązki gazociągów w/c oraz zlikwidowanego odwiertu [...] oraz wskazując, że wymóg uzgodnienia wynika z pkt 3 postanowienia Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego we W. z [...] kwietnia 2003 r. uzgadniającego warunki zabudowy i zagospodarowania terenu oraz z pkt V decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z [...] października 2003 r. Pismem z dnia 22 maja 2006 r. [...] Sp. z o.o. Oddz. w P. zgłosiło szereg zastrzeżeń do projektu budowlanego. Postanowieniem z [...] maja 2006 r. Starosta [...] działając na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane z 1994 r. (t.j. Dz. U. z 2003 r. Nr 207 poz. 2016 ze zm.) nałożył na Z. M. (wyznaczając termin do dnia 12 czerwca 2006 r.) obowiązek dostarczenia: uzgodnienia projektu budowlanego z [...] S.A. Oddz. w Z., dostarczenia uzgodnienia z [...] Sp. z o.o. Oddz. w P. oraz uzupełnienie projektu bud. o projekt zabezpieczenia grobli-wału, obliczenia wytrzymałościowe grobli, podanie obliczeń wpływu wilgotności gruntu na stabilność gazociągu, szczegółowe rozwiązania miejsc kolizji gazociągu z projektowanym przepustem pomiędzy zbiornikami oraz w miejscu skrzyżowania gazociągu w/c [...] z rowem, podanie posadowienia rur drenażowych, rzędnych gazociągu w/c [...], o co wnosił [...] Sp. z o.o. Oddz. w P.. Decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r. wydaną na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego Starosta [...] odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowych zbiorników retencyjnych - stawów rybnych, wskazując, iż postanowieniem z [...] maja 2006 r. nałożono na inwestora obowiązek przedstawienia brakujących dokumentów, których uzupełnienia domagały się strony postępowania w celu wydania ostatecznego uzgodnienia. Inwestor dokumentów tych nie przedłożył w wyznaczonym terminie. Pismem z dnia 28 sierpnia 2006 r., sprecyzowanym kolejnymi pismami z dnia 2 października 2006 r. i z 9 stycznia 2007 r., Z. M. wniósł o stwierdzenie nieważności w/w decyzji z dnia [...] czerwca 2006 r., podnosząc, że [...] Sp. z o.o. nie jest właścicielem sieci gazowych na działce nr 272/21, korzysta jedynie z sieci gazociągów [...] S.A. na podstawie umowy leasingu operacyjnego. Zdaniem inwestora Starosta [...] błędnie przyznał [...] Sp. z o.o. status strony, co doprowadziło do uwzględnienia stanowiska spółki i w efekcie do odmowy udzielenia pozwolenia na budowę. Z. M. wskazał też, że posiada uzgodnienie "warunków na budowę stawów" z [...] S.A. Oddz. w Z., załączając kopię porozumienia z [...] z siedzibą w W. z 17 czerwca 2002 r., w którym [...] S.A. wyraża zgodę na wykonanie przedmiotowych zbiorników retencyjnych, przy zachowaniu określonych warunków technicznych. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r. na podstawie art. 157 § 1, art. 158 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] czerwca 2006 r. Nr [...]. Organ wskazał, że jednym z przypadków zastosowania trybu stwierdzenia nieważności decyzji jest przypadek skierowania decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie, przytaczając jednocześnie treść art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Zdaniem organu w prowadzonym postępowaniu administracyjnym [...] Sp. z o.o. Oddz. w P. uzyskał status strony w wyniku udokumentowania, że jest użytkownikiem sieci gazociągowej przebiegającej przez działkę inwestora. Podmiot ten posiada pełnomocnictwo do składania w imieniu [...] S.A. oświadczeń woli w zakresie wszelkich spraw związanych z używaniem majątku oddanego do używania Operatorowi na podstawie umowy, w tym do uzgadniania lokalizacji obcych obiektów w strefach gazociągów. Pełnomocnictwo to wystarcza do uznania go za stronę przedmiotowego postępowania. W ocenie organu decyzja Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2006 r. nie zawiera też innych wad określonych w art. 156 § 1 kpa. Po rozpoznaniu odwołania Z. M. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] lipca 2007 r. utrzymał w mocy w/w decyzję Wojewody [...]. Organ wskazał, iż decyzja Starosty [...] z [...] czerwca 2006 r. nie jest dotknięta żadną wadą określoną w art. 156 § 1 kpa, obligującą do stwierdzenia nieważności decyzji. Decyzją tą Starosta [...] odmówił udzielenia pozwolenia na budowę zbiorników retencyjnych - stawów rybnych z uwagi na niewykonanie przez inwestora w określonym terminie obowiązku usunięcia nieprawidłowości w przedłożonym projekcie budowlanym (poprzez dostarczenie uzgodnienia z [...] S.A. Oddz. w Z., uzgodnienia z [...] Sp. z o.o. Oddz. w P. i uzupełnienie projektu o dokumenty wskazane w piśmie [...] z 22 maja 2006 r.), nałożonego postanowieniem z [...] maja 2006 r. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ wskazał, iż właściciel sieci gazowych - [...] S.A., będący stroną postępowania, udzielił [...] Sp. z o.o. Oddz. w P. pełnomocnictwa do sprawowania czynności zwykłego zarządu majątkiem mocodawcy, w tym do uzgadniania lokalizacji obcych obiektów w strefach gazociągów. Dokumenty składane przez [...] Sp. z o.o. podpisane są jedynie przez jednego pełnomocnika, z pełnomocnictwa udzielonego przez zarząd [...] Sp. z o.o. wynika zaś, iż wymagane jest współdziałanie dwóch pełnomocników, jednak okoliczność ta nie ma wpływu na zgodność z prawem decyzji Starosty [...]. Postanowieniem z dnia [...] maja 2006 r. Starosta [...] nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia uzgodnień, inwestor nie wywiązał się z tego obowiązku, co skutkowało - zgodnie z art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego - odmową udzielenia pozwolenia na budowę. Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lipca 2007 r. złożył Z. M. ponownie podnosząc kwestię błędnego przyznania statusu strony w postępowaniu [...] Sp. z o.o., co doprowadziło do wydania decyzji odmawiającej udzielenia pozwolenia na budowę, podczas gdy skarżący posiadał zgodę [...] S.A. Oddz. w Z. na budowę zbiorników. Skarżący podniósł, iż dopuszczenie [...] do udziału w postępowaniu naruszało art. 33 kpa, bowiem pełnomocnictwo zostało udzielone osobie prawnej, a nie fizycznej, jak stanowi przepis. Zdaniem skarżącego spółka ta występując jako pełnomocnik właściciela gazociągów przekroczyła ponadto zakres udzielonego pełnomocnictwa, które nie obejmowało umocowania do reprezentowania spółki i prowadzenia spraw w zakresie roszczeń rzeczowych właścicieli oraz regulacji stanów prawnych nieruchomości, na których zlokalizowany jest majątek opisany w umowie leasingu operacyjnego, a budowa przedmiotowych zbiorników jest właśnie regulacją stanu prawnego nieruchomości, która zmienia swoje przeznaczenie określone w planie zagospodarowania przestrzennego z gruntów rolnych na zbiorniki retencyjne - stawy rybne. Skarżący podniósł też, iż oświadczenia woli składane przez [...] Sp. z o.o. zawierają wady powodujące ich nieważność z mocy prawa, bowiem do ich składania wymagane było współdziałanie dwóch pełnomocników. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd administracyjny właściwy jest do kontroli decyzji administracyjnych tylko w oparciu o kryterium legalności, a więc zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi przez Sąd następuje więc jedynie w przypadku naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły i w związku z tym skarga nie mogła zostać uwzględniona. W pierwszym rzędzie podkreślenia wymaga, iż instytucja stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, będąca nadzwyczajnym środkiem weryfikacji decyzji administracyjnych stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych wyrażonej w art. 16 kpa. Z tego też powodu może być ona stosowana tylko w sytuacji bezspornego ustalenia wystąpienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa, które - z racji ich wyczerpującego wyliczenia - nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej. Zaistnienie tych przesłanek musi być oczywiste i oczywistość tą właściwy organ ma obowiązek wykazać. Jest to postępowanie o zawężonym i ściśle określonym zakresie, w którym to postępowaniu organ nadzorczy nie orzeka o istocie sprawy objętej postępowaniem zwykłym, a jedynie o naruszeniu (bądź nie) przez organ administracji publicznej przepisów, stanowiącym podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, decyzja wydana w trybie zwykłym podlega badaniu wyłącznie pod kątem zaistnienia wskazanych przesłanek nieważności. Kompetencje kasacyjne organu nadzorczego nie upoważniają tego organu do dokonywania samodzielnych ustaleń faktycznych koniecznych do merytorycznego rozstrzygania sprawy. Decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2007 r. oraz poprzedzająca ją decyzja I instancji są zgodne z prawem, decyzja Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2006 r. odmawiająca udzielenia pozwolenia na budowę nie jest bowiem dotknięta żadną z wad nieważności określonych w art. 156 § 1 kpa, obligującą do stwierdzenia jej nieważności. Stosownie do treści art. 35 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane z 1994 r. przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę organ architektoniczno-budowlany sprawdza projekt budowlany m.in. pod kątem jego kompletności i posiadania wymaganych opinii, uzgodnień (...). Zgodnie zaś z art. 35 ust. 3 w razie stwierdzenia naruszeń w zakresie określonym w art. 35 ust. 1 organ nakłada na inwestora obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Starosta [...] postanowieniem z dnia [...] maja 2006 r. nałożył na Z. M. obowiązek dostarczenia uzgodnień projektu budowlanego oraz uzupełnienia projektu o szereg wymienionych w postanowieniu dokumentów, wyznaczając termin do dnia 12 czerwca 2006 r.. Inwestor obowiązków tych nie wykonał, w tej sytuacji organ zobligowany był więc do wydania decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Brzmienie art. 35 ust. 3 ma charakter kategoryczny i nie pozwala na uznaniowość w sytuacji, gdy inwestor nie wykona nałożonego postanowieniem obowiązku. Decyzja wydana na podstawie tego przepisu jest więc decyzją związaną, organ ma obowiązek wydać decyzję o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę w określonych prawem okolicznościach. Podnoszone przez skarżącego kwestie pełnomocnictw udzielonych [...] Sp. z o.o. czy braku przymiotu strony nie mają wpływu na ocenę decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2006 r. pod kątem zaistnienia przesłanek stwierdzenia nieważności. Nie ulega wątpliwości, iż inwestor nie przedłożył uzgodnienia projektu budowlanego dokonanego przez [...] S.A., ani przez [...] Sp. z o.o., nie dostarczył też innych dokumentów wymienionych w postanowieniu Starosty [...] z dnia [...] maja 2006 r. Uzgodnieniem projektu budowlanego nie jest, wbrew twierdzeniom skarżącego, porozumienie z [...] S.A. z 17 czerwca 2002 r., zawarte jeszcze przed złożeniem przez Z. M. wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę, w którym spółka ta wyraża zgodę na wykonanie w przyszłości zbiorników retencyjnych przy zachowaniu określonych warunków technicznych. Nie jest też uzgodnieniem projektu budowlanego "uzgodnienie kolizji obiektów z gazociągiem w/c" z 2005 r. z [...] S.A. Oddział w P.. W takiej sytuacji organ administracji architektoniczno-budowlanej zobligowany był do wydania decyzji odmawiającej udzielenia pozwolenia na budowę zbiorników retencyjnych - stawów rybnych. W świetle powyższego stwierdzić należy, iż zarówno Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, jak i organ I instancji prawidłowo oceniły, że decyzja Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2006 r. nie jest dotknięta żadną z przesłanek wskazanych w art. 156 § 1 kpa. Mając powyższe na uwadze, wobec bezzasadności skargi, należało orzec jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).