VII SA/Wa 1617/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska ( spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Piątek-Macugowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 listopada 2011 r. sprawy ze skargi I.J. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2011 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej I.J. kwotę 200 zł. ( dwieście złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2011r., znak [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania A.P. i B.P. - uchylił zaskarżoną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2011r., nr [...] i stwierdził nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2009r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany zamienny i udzielającej I.J. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych związanych z budową budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej przy ul. [...] we [...] oraz nakładającej obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie ww. obiektu. W uzasadnieniu wskazał, iż na wniosek A.P. i B.P. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wszczął postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2009r. nr [...], a następnie decyzją z dnia [...] marca 2011r., nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności kontrolowanej decyzji. W ocenie organu odwoławczego, decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2009r. nr [...], w sposób rażący narusza art. 5 i 51 ust 4 ustawy z dnia 07 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.) w związku z § 12 ust. 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002r. Nr 75, poz. 690 ze zm.) oraz art. 7, 8 i 77 K.p.a. Z akt sprawy wynika, że podczas budowy budynku mieszkalnego, jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej, od strony zaplecza budynku, został wykonany niezgodnie z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją Prezydenta m. [...] nr [...] z dnia [...] września 2005r. taras w stanie surowym o wymiarach 6,65 x 4,90 oraz wysokości ok. 1,00m powyżej terenu. W związku ze stwierdzeniem istotnego odstępstwa przy budowie spornego tarasu, PINB dla m. [...] podjął działania w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego. W pierwszej kolejności postanowieniem z dnia [...] października 2008r., Nr [...] wstrzymał prowadzenie robót budowlanych, a następnie decyzją z dnia [...] listopada 2008r., Nr [...], nałożył na I.J. obowiązek sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego. Po wykonaniu przez inwestora wskazanego obowiązku, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r, nr [...] zatwierdził projekt budowlany zamienny i udzielił inwestorowi Iwonie Jachna pozwolenia na wznowienie robót budowlanych oraz nałożył obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru powiatowy organ nadzoru budowlanego wadliwie przeprowadził postępowanie legalizacyjne bowiem przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego odnosi się jedynie do sytuacji, gdy w trakcie wykonywania robót budowlanych dopuszczono się istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego bądź innych warunków pozwolenia na budowę, nie zaś sytuacji, w której odstąpiono od obowiązujących warunków technicznych, jakim budowa musi odpowiadać. Przepis art. 51 cyt. ustawy w żadnej mierze nie służy legalizacji robót naruszających przepisy techniczno-budowlane. Organ odwoławczy wskazał, że kontrolowaną decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r, [...] zatwierdzono usytuowanie tarasu budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej wzdłuż granicy z działką sąsiednią należącą do A.P. i B.P., a więc niezgodnie z § 12 ust. 5 warunków technicznych, który jednoznacznie określa położenie tarasów w stosunku do granic działki sąsiedniej. Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z żadnych przepisów Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, ani jakichkolwiek innych nie wynika, aby wyłączono stosowanie § 12 ust 5 w/w rozporządzenia w odniesieniu do budynków bliźniaczych (jaki występuje w niniejszej sprawie). W ocenie organu odwoławczego wobec braku szczegółowego uregulowania warunków zabudowy bliźniaczej w przepisach prawa budowlanego oraz rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, parametry takiej zabudowy winny być ustalone ze szczególnym uwzględnieniem ochrony interesów właścicieli sąsiednich nieruchomości w przepisach prawa sąsiedzkiego. Zatwierdzając projekt budowlany zamienny budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej, organ powiatowy powinien wziąć pod uwagę specyfikę zabudowy bliźniaczej, tj. usytuowanie budynku oraz jego części (w tym tarasu) bezpośrednio przy granicy z działką sąsiednią, zgodnie z przepisami w tym z warunkami technicznymi oraz z poszanowaniem interesów osób trzecich - czego w niniejszej sprawie nie uczyniono. Ponadto organ odwoławczy podniósł, iż organy nadzoru budowlanego nie wyjaśniły dostatecznie kwestii wysunięcia spornego tarasu o 0,3m w stronę działki sąsiedniej , a biorąc pod uwagę, że kwestionowany taras usytuowany jest w granicy z działką sąsiada, należałoby rozważyć, czy przesunięcie tarasu nie narusza granic nieruchomości. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła I.J. domagając się jej uchylenia w całości oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła rażące naruszenie art. 6,7,8 i 77 § 1 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, iż zgromadzony materiał dowodowy nie pozwala na przeprowadzenie procedury naprawczej, a także naruszenie art. 138 § 2 i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez ich zastosowanie pomimo oczywistego braku przesłanek pozytywnych do ich zastosowania. Skarżąca podniosła, iż organ nadzorczy dokonał również błędnej wykładni art. 51 ust 1 pkt 3 i ust 4 Prawa budowlanego, przyjmując, że regulacja powyższa nie znajduje zastosowania, gdy inwestycja nie tylko została zrealizowana z istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego, lecz również z odstępstwem od warunków technicznych. Zdaniem skarżącej ustawodawca w art. 51 ust 1 pkt 3 Prawa budowlanego nie stawia dodatkowych warunków wdrożenia procedury naprawczej przewidzianej tym przepisem poza przesłanką w postaci istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego bądź innych warunków określonych w pozwoleniu na budowę. Bez znaczenia dla wszczęcia procedury naprawczej przewidzianej w art. 51 ust 1 pkt 3 Prawa budowlanego jest kwestia, czy istotne odstąpienie od projektu budowlanego pociąga za sobą również dodatkowe naruszenie przepisów techniczno - budowlanych. Skarżąca podkreśliła, że przepisy przewidziane w procedurze naprawczej stanowią obowiązki, ale też i uprawnienie inwestora, który ma prawo oczekiwać, iż w sytuacji, gdy zrealizowane przez niego roboty budowlane noszą znamiona istotnego odstąpienia, o którym mowa w art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego właściwy organ umożliwi mu próbę legalizacji dokonanych odstępstw. Zdaniem skarżącej budowa tarasu na granicy działki jest prawnie dopuszczalna skoro ustawodawca zezwala na budowę całego obiektu budowlanego na granicy działki. W odpowiedzi na skargę, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2011r., znak [...], którą uchylono zaskarżoną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2011r., nr [...] i stwierdzono nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2009r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany zamienny i udzielającej I. J. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych związanych z budową budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej przy ul. [...] we [...] oraz nakładającej obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie ww. obiektu. Zarówno decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2011r., znak [...] jak i decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2011r., nr [...] wydane zostały w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności, które ma charakter nadzwyczajny, a jego celem jest wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji dotkniętej kwalifikowaną wadą nieważności. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, iż kontrolowana w postępowaniu nadzwyczajnym decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2009r. nr [...] w sposób rażący narusza art. 5 i 51 ust 4 ustawy z dnia 07 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.) w związku z § 12 ust. 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002r. Nr 75, poz. 690 ze zm.) oraz art. 7, 8 i 77 K.p.a. Wadliwe jest także stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z którego wynika, iż przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego odnosi się jedynie do sytuacji, gdy w trakcie wykonywania robót budowlanych dopuszczono się istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego bądź innych warunków pozwolenia na budowę, nie zaś sytuacji, w której odstąpiono od obowiązujących warunków technicznych, jakim budowa musi odpowiadać. W ocenie sądu postępowanie legalizacyjne zostało przeprowadzone prawidłowo, a kończąca je decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2009r. nr [...] kontrolowana w postępowaniu nadzorczym nie jest obarczona żadną z wad skutkujących stwierdzeniem jej nieważności. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta [...] po stwierdzeniu istotnego odstępstwa od udzielonego pozwolenia na budowę polegającego na budowie zamiast ziemnego tarasu od strony południowej budynku, tarasu wybetonowanego w granicy z działką sąsiednią i wyniesionego ponad powierzchnię gruntu, decyzją z dnia [...].11.2008 r Nr [...] wydaną na podstawie art. 51 ust 1 pkt 3 Prawa budowlanego nałożył na inwestora obowiązek sporządzenia i przedłożenia w zakreślonym terminie projektu budowlanego zamiennego obejmującego budynek mieszkalny w zabudowie bliźniaczej , uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi. Warunkiem wdrożenia procedury naprawczej, o której mowa we wskazanym przepisie jest istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. Bez znaczenia dla wszczęcia tej procedury pozostaje kwestia czy istotne odstąpienie od projektu budowlanego powoduje również naruszenie przepisów techniczno – budowlanych. Zastosowanie procedury legalizacyjnej przewidzianej w art. 51 ust 1 pkt 3 Prawa budowlanego ma na celu doprowadzić roboty budowlane do stanu zgodnego z prawem, w tym także z warunkami techniczno-budowlanymi. Z akt sprawy wynika, że Inwestor przedłożył projekt budowlany zamienny, a następnie usunął stwierdzone w nim nieprawidłowości stosownie do postanowienia wydanego w oparciu o art. 35 ust 3 Prawa budowlanego. Postępowanie naprawcze zostało zakończone decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2009r. nr [...] wydaną na podstawie art. 51 ust 4 Prawa budowlanego zatwierdzającą projekt budowlany zamienny i udzielającą pozwolenia na wznowienie robót budowlanych oraz nakładającą obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Przedmiotową decyzję, która podlegała ocenie w postępowaniu o stwierdzenie nieważności należy uznać za trafną i nie obarczoną żadną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 kpa. Projekt budowlany zamienny został sporządzony przez osoby posiadające stosowne uprawnienia budowlane i spełnia wymagania określone w przepisach prawa w tym art. 34 i 35 Prawa budowlanego i warunkach techniczno – budowlanych. Projekt budowlany zamienny został złożony w dniu 11 lutego 2009 r tj przed dniem nowelizacji § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002r. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Wobec czego stosownie do § 2 pkt 1 w/w rozporządzenia należało badać zgodność przedmiotowej inwestycji z przepisami dotychczasowymi obowiązującymi przed dniem 12 marca 2009 r. Zgodnie z § 12 ust 1 powołanego rozporządzenia według stanu prawnego przed nowelizacją "jeżeli z przepisów § 13, 60, 271 i 273 lub przepisów odrębnych nie wynikają inne wymagania, budynki na działce budowlanej sytuuje się od granicy z sąsiednią działką budowlaną w odległości nie mniejszej niż 4 m – w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy oraz 3 m w w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy". W myśl § 12 ust 5 w/w rozporządzenia okapy i gzymsy nie mogą pomniejszać odległości od granicy działki budowlanej, o których mowa w ust 1 o więcej niż 0,8 m, natomiast części budynku takie jak balkony, galerie, tarasy, schody zewnętrzne, pochylnie i rampy – o więcej niż 1,3 m. Dopuszczalna minimalna odległość elementów budynku wymienionych w § 12 ust 5 rozporządzenia w stanie prawnym obowiązującym przed dniem 12 marca 2009 r nie była określona wprost lecz była uzależniona od odległości budynku od granic działki. Dla porównania w aktualnie obowiązującym stanie prawnym § 12 ust 5 stanowi, iż odległość od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie może być mniejsza niż 1,5 m od okapu, gzymsu, balkonu lub daszku nad wejściem, a także do takich części budynku jak galeria, taras, schody zewnętrzne, pochylnia lub rampa. Uregulowanie zawarte w § 12 ust 5 rozporządzenia dotyczy więc takich sytuacji, w których wymienione w nim elementy budynku są skierowane w stronę granicy działki z sąsiednią działką budowlaną i pomniejszają odległość całego budynku od granicy działki. Natomiast w przypadku budynków w zabudowie bliźniaczej, których ściany usytuowane są bezpośrednio przy granicy działki przepis § 12 ust 5 w/w rozporządzenia nie może mieć zastosowania. Przepis § 12 ust 5 określa wartości ( 0,8 m i 1,3 m ) o jakie dopuszczalne jest pomniejszenie odległości budynku od granic działki na skutek budowy wskazanych części budynku. W przypadku budynków w zabudowie bliźniaczej oba budynki usytuowane są bezpośrednio przy granicy działki, a więc pomniejszenie tej odległości nie jest możliwe. Kontrolowaną w postępowaniu nadzorczym decyzją z dnia [...] sierpnia 2009r. nr [...] zatwierdzono projekt budowlany zamienny przewidujący usytuowanie tarasu w granicy nieruchomości sąsiedniej. Takie usytuowanie tarasu w przypadku zabudowy bliźniaczej z którą mamy do czynienia w niniejszej sprawie nie narusza wbrew ustaleniom Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego § 12 ust. 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002r. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wadliwie przyjął, iż kontrolowana w postępowaniu nadzorczym decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2009r. nr [...] w sposób rażący narusza art. 5 i 51 ust 4 ustawy z dnia 07 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Wskazać należy, iż ustawą z dnia 27 marca 2003 r o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw ( Dz.U. Nr 80, poz 718 ) uchylono art. 35 ust 2 w którym dopuszczono możliwość badania przez organ administracyjny wydający decyzję o pozwoleniu na budowę, zgodności projektu architektoniczno- budowlanego z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi i obowiązującymi Polskimi Normami w zakresie określonym w art. 5. Kontrola stosowania przepisów techniczno-budowlanych została przesunięta do postępowania dyscyplinarnego członka izby samorządu zawodowego. Zgodnie z art. 35 ust 1 pkt 1 lit c Prawa budowlanego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki z przepisami techniczno- budowlanymi. Projekt budowlany zamienny podlega pełnej weryfikacji organu, jaką przepisy prawa przewidują dla projektów przedkładanych w toku postępowań o udzielenie pozwolenia na budowę, na co jednoznacznie wskazuje odesłanie zawarte w art. 51 ust 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta [...] przed wydaniem decyzji z dnia [...] sierpnia 2009r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany zamienny w świetle uregulowania zawartego w art. 35 Prawa budowlanego miał obowiązek sprawdzić jedynie zgodność projektu zagospodarowania działki z miejscowym planem i przepisami, w tym techniczno- budowlanymi. Analiza projektu budowlanego zamiennego pod kątem naruszenia uzasadnionych interesów osób trzecich, o których mowa w art. 5 Prawa budowlanego po nowelizacji Prawa budowlanego nie podlegała już ocenie organu. Wobec naruszenia przez organ odwoławczy art. 138 § 1 pkt 2 kpa, co miało istotny wpływ na wynik sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny podstawie art 145§1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. nr 153, poz 1270 z późn zm ) orzekł jak w sentencji. Zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku na zasadzie art. 152 w/w ustawy. O kosztach orzeczono zgodnie z art. 200 w/w ustawy.