VII SA/Wa 1618/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Kuśmirek, , Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Asesor WSA Grzegorz Czerwiński (spr.), Protokolant Aleksandra Młyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lipca 2005 r. sprawy ze skargi G. C. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2004 r. znak [...] w przedmiocie sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru budowy ogrodzenia I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. uchyla decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2004 r. Nr [...], III. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2004 roku, Nr [...] Prezydent W. na podstawie art.30 ust.6 pkt.2 ustawy z dnia 07 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U Nr 89 poz.414 ze zm.) wniósł sprzeciw w sprawie zamiaru budowy przez G. C. ogrodzenia działek o nr ew. [...]– od strony ulicy [...]. W uzasadnieniu swojej decyzji Prezydent Miasta [...] stwierdził, że proponowane przez inwestora ogrodzenie nie towarzyszy istniejącej zabudowie, a w w/w działki stanowią las ochronny przeznaczony w projektowanym planie zagospodarowania przestrzennego jako zieleń miejska. Propozycja ogrodzenia działek użytkowanych obecnie jako teren ogólnodostępnej zieleni miejskiej zmienia sposób zagospodarowania tych działek, gdyż ogrodzenie powoduje zamknięcie obecnie otwartego terenu. Zgodnie z treścią art.59 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego, wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy. Warunki zabudowy zarówno na budynek na tej działce jak i na obiekt powodujący zamianę sposobu zagospodarowania działki nie są możliwe do wydania ze względu na brak spełnienia przesłanek z art.61 pkt.4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 roku Nr 80, poz. 717). Od powyższej decyzji odwołanie złożył G. C. podnosząc zarzut, iż budowa ogrodzenia nie może być traktowana jako budowa obiektu budowlanego, gdyż nie jest ono takim obiektem w rozumieniu art.3 ust.1 ustawy z dnia 07 lipca 1994 roku Prawo budowlane. Nadto sam zamiar przeznaczenia terenu na park osiedlowy czyli gminny nie może mieć znaczenia dla wydania decyzji, gdyż odnosi się do planu, którego nie ma. Nie można też zdaniem skarżącego mówić o zmianie sposobu zagospodarowania terenu poprzez realizację ogrodzenia. Decyzją z dnia [...] września 2004 roku, Nr [...] Wojewoda [...]utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2004 roku podzielając zawarte w niej stanowisko. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył G. C. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji. Skarżący podniósł zarzut naruszenia przez Prezydenta m. [...] art.30 ust.5 Prawa budowlanego poprzez złożenie sprzeciwu po upływie 30 dni od daty dokonania zgłoszenia. Nadto podniósł zarzuty tożsame z zarzutami zawartymi w odwołaniu od decyzji Prezydenta m. [...] z dnia [...] kwietnia 2004 roku. Decyzją z dnia [...] października 2004 roku, Nr [...] Wojewoda [...]na podstawie art.54§3 ustawy z dnia 20 września 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270) uchylił w całości własną decyzję z dnia [...] września 2004 roku, Nr [...] oraz decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2004 roku, Nr [...] i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu swojej decyzji Wojewoda [...] stwierdził, że zastosowanie art. 30 ust. 6 ustawy z dnia 07 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U Nr 89 poz.414 ze zm.) może mieć miejsce wówczas, gdy działania objęte zgłoszeniem naruszają ustalenia planu miejscowego lub inne przepisy. Tymczasem w przedmiotowej sprawie miejscowy plan stracił ważność z dniem 31 grudnia 2003 roku i w związku z tym nie istniał w okresie wydawania skarżonych rozstrzygnięć. Powoływanie się więc na przepis art. 30 ust.6 pkt.2 wymienionej ustawy było wadliwe. Rozpoznając ponownie sprawę organ I instancji, zdaniem Wojewody [...], winien wyeliminować uchybienia wskazane przez organ odwoławczy i zgodnie z dyspozycją prawa materialnego zawartą w art.28 ustawy z dnia 07 lipca 1994 roku Prawo budowlane zobowiązać inwestora do uzyskania pozwolenia na budowę. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył G. C. podnosząc zarzut, iż decyzja ta narusza art.138§2 kpa, gdyż organ administracji miał wszelkie dane niezbędne do rozstrzygnięcia sprawy we własnym zakresie. Nadto nakazując Prezydentowi W. zobowiązanie inwestora do uzyskania pozwolenia na budowę Wojewoda [...] narzucił sposób rozstrzygnięcia sprawy i treść decyzji, a więc faktycznie sprowadził postępowanie do jednej instancji, przez co naruszył zasadę wyrażoną w art.15 kpa. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonej decyzji z prawem materialnym i procesowym. Zaskarżona decyzja zdaniem Sądu zapadła z naruszeniem art. 138§2 kpa. Zgodnie z treścią wyżej wymienionego przepisu organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. W wypadku gdy przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego jest decyzja kasatoryjna rolą sądu jest dokonanie oceny czy organ wydający decyzję nie przekroczył swoich uprawnień określonych w art.138§2 kpa. W wyroku z dnia 17 października 1996 roku, sygn. akt I SA/Gd 234/96 Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że wydawanie decyzji o charakterze kasatoryjnym dopuszczalne jest zupełnie wyjątkowo, gdyż stanowi wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy i nie jest w tej kwestii dopuszczalna wykładnia rozszerzająca. Konieczność zatem przeprowadzenia dowodu lub kilku dowodów (np. zasięgnięcie opinii biegłego czy przesłuchanie kilku świadków) mieści się w kompetencji organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego (art. 136 kpa), wyłączając dopuszczalność kasacji decyzji". W niniejszej sprawie zdaniem Sądu nie zachodziły przesłanki pozwalające organowi odwoławczemu na uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania. Nie ma bowiem potrzeby prowadzenia postępowania wyjaśniającego w sprawie. Rozstrzygnięcia wymagają kwestie prawne co wynika zarówno z treści odwołania skarżącego jak i z treści uzasadnienia decyzji Wojewody [...]. Zagadnienia prawne mogą zostać rozstrzygnięte samodzielnie przez organ odwoławczy. Nie można natomiast zgodzić się z zarzutem skarżącego, iż Wojewoda [...] zlecając organowi I instancji zobowiązanie inwestora do uzyskania pozwolenia na budowę naruszył zasadę wyrażoną w art.15 kpa. Zdaniem Sądu zawarcie tego typu polecenia w uzasadnieniu decyzji również jest naruszeniem art.138§2 kpa (zdanie drugie). W wyroku z dnia 26 marca 1999 roku, sygn. akt I SA/Gd 546/97 Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że "art. 138 § 2 zdanie drugie k.p.a. pozostawia uznaniu organowi odwoławczemu wskazanie, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrywaniu sprawy przez organ I instancji. Z powołanego przepisu nie wynika, że organ I instancji jest związany poglądem prawnym wyrażonym w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej ani też, że organ odwoławczy jest uprawniony do udzielania wskazówek odnośnie do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przekazanej organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Decyzja kasacyjna więc nie może zawierać takich wskazań, które przesądzałyby o treści ponownej decyzji organu I instancji". Niewątpliwie stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu decyzji Wojewody [...], iż organ I instancji "powinien zobowiązać inwestora do uzyskania pozwolenia na budowę" jest wskazaniem, które przesądzałoby o treści ponownej decyzji organu I instancji, a tym samym narusza ono przepis art.138§2 kpa (zdanie drugie). Z powyższych względów na podstawie art. 145§1 pkt.1 c, art.152 i art.135 Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2000 roku Nr 153 poz. 1270) Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.