VII SA/Wa 1619/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska - Śpiewak (spr.), , Protokolant Ewa Sawicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi J.S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2007 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. skargę oddala Decyzją z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] Wojewoda [...] na podstawie art. 157 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego /Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm. – zwanej dalej "kpa"/ po rozpoznaniu wniosku J.S. o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2003 r. znak [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej E.M. pozwolenia na budowę budynku pieczarkarni ze zbiornikiem ścieków sanitarnych zlokalizowanych na działce oznaczonej nr ew. [...] przy ul. W., w gm. O., - odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2003 r. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ stwierdził, iż analiza złożonego wniosku i dokumentów zgromadzonych w sprawie wskazuje, że wnioskodawca nie ma czynnej legitymacji do skutecznego wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej pozwolenia na budowę. Stronami postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji są podmioty, które uczestniczyły w postępowaniu zakończonym weryfikowaną decyzją, a więc: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Zgodnie zaś z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Określenie, który z podmiotów, poza inwestorem, posiada legitymację do występowania jako strona w danym postępowaniu, możliwe jest wyłącznie na podstawie przepisów szczególnych i techniczno – budowlanych. W sytuacji, gdy inwestor buduje, zachowując odległości przewidziane w tych przepisach, wówczas nie może być mowy o oddziaływaniu obiektu budowlanego na okoliczne nieruchomości. Organ pierwszej instancji w decyzji z dnia 21 listopada 2003 r. w sprawie pozwolenia na budowę, wyznaczył obszar oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, obejmujący działkę o nr ew. [...] stanowiącą własność inwestora E.M. Wynika z tego, że działki o nr ew. [...] i [...] będące własnością J.S. położone są poza wyznaczonym obszarem oddziaływania inwestycji, dlatego też organ stwierdził, iż J.S. nie posiada przymiotu strony w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego. Decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. znak [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, po rozpatrzeniu odwołania J.S. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2007 r. – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ drugiej instancji podzielił stanowisko Wojewody [...] dotyczące braku przymiotu strony wnioskodawcy. Jednocześnie powtórzył za organem pierwszej instancji, kto – zgodnie z art. 28 ust 2 Prawa budowlanego – jest stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Podkreślił też, że ustawowe określenie "obszar oddziaływania obiektu" odnosi się do takiego oddziaływania inwestycji, które ma określony wpływ na nieruchomości znajdujące się w jej otoczeniu. Nie ma przy tym znaczenia czy zachodzi sąsiedztwo i czy jest ono bezpośrednie. Sam fakt sąsiedztwa z nieruchomością, na której planowana jest budowa, nie daje podstaw do uzyskania statusu strony w postępowaniu. Skoro więc obszar oddziaływania obiektu zamyka się w działce inwestora, brak jest podstaw prawnych do uznania J.S. za stronę mogącą skutecznie żądać wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2003 r. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniósł J.S. wnosząc o jej uchylenie. Skarżący podał, iż zarówno organ pierwszej, jak i drugiej instancji ograniczyły się w swoich decyzjach do nieuznania go za stronę postępowania. Żaden z tych organów nie podjął zagadnienia wykonania zbiornika gruntowego na ścieki, który zgodnie z warunkami technicznymi, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie powinien być szczelny. Tymczasem ścieki z pieczarkarni sąsiada odprowadzane są do otwartego zbiornika gruntowego. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269 ze zm.), kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest przez Sądy administracyjne pod względem zgodności z prawem. Na podstawie zaś art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm./ uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. W niniejszej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, dlatego skarga została oddalona. Na wstępie podkreślić należy, że przedmiotem oceny Sądu jest wyłącznie legalność zaskarżonej decyzji, tj. decyzji odmawiającej wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2003 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku pieczarkarni ze zbiornikiem ścieków sanitarnych. Z tych względów nie mogą być przedmiotem oceny Sądu zarzuty nie odnoszące się do zaskarżonej decyzji, a kwestionujące prawidłowość decyzji udzielającej pozwolenia na budowę, która w tym postępowaniu nie była przedmiotem oceny organów administracji i nie może być przedmiotem kontroli Sądu. Przede wszystkim podnieść należy, iż zgodnie z art. 157 § 2 kpa postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Stroną, w myśl art. 28 kpa, jest nie tylko ten, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek, lecz także każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie. Te zasady określone w przepisach art. 61 § 4 i art. 28 kpa obowiązują również w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji. Z powyższego wynika, jak słusznie zauważył Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, że stroną postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zakończonego wydaniem kwestionowanego orzeczenia, lecz również każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki ewentualnego stwierdzenia nieważności tegoż orzeczenia. Wskazać należy, iż pojęcie strony, jakim posługuje się art. 28 kpa może być wyprowadzone tylko z administracyjnego prawa materialnego, tj. z konkretnej normy prawnej, która może stanowić podstawę do sformułowania interesu lub obowiązku prawnego. Interes prawny pojawia się wówczas, gdy istnieje związek między obowiązującą normą prawa materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegający na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. /por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 czerwca 1998 r., sygn. akt IV SA 2164/97; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 września 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 112/05/. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, kiedy to jednostka jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak wskazać przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który stanowiłby podstawę jej roszczenia i w konsekwencji uprawniał ją do żądania podjęcia określonych czynności przez organ administracyjny. Podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki nie ma przymiotu strony w świetle art. 28 kpa i nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania, czy też kwestionowania zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć. Na gruncie niniejszej sprawy wskazać należy, iż przepisy prawa materialnego, tj. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, po ich nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 27 marca 2003 r. "o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw" /Dz.U. z 2003 r., Nr 80, poz. 718/ ograniczyły krąg podmiotów będących stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 28 ust. 2 cytowanej ustawy, w brzmieniu obowiązującym od dnia 11 lipca 2003 r., za stronę postępowania o pozwolenie na budowę uznaje się jedynie inwestorów oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się na obszarze oddziaływania obiektu, będącego przedmiotem tego postępowania. Art. 3 Prawa budowlanego zawierający słownik pojęć, w pkt 20 określa, iż przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, iż za obszar oddziaływania obiektu należy uznać obszar określany dla projektowanego obiektu budowlanego w chwili wszczęcia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę tego obiektu, na podstawie jego rodzaju i charakterystyki. W każdym przypadku do organów administracji architektoniczno – budowlanej, należy zaś zakreślenie tego obszaru i wskazanie stron tego postępowania. Właściciele, użytkownicy wieczyści i zarządcy nieruchomości sąsiadujących z projektowaną budową, aby uzyskać status strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, muszą wskazać konkretny przepis, przewidujący w konkretnej sprawie ograniczenie w swobodnym korzystaniu z ich nieruchomości, wprowadzone ze względu na powstanie w sąsiedztwie określonego obiektu budowlanego. /por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 października 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 26/05, niepubl./. W świetle poczynionych wyżej rozważań podzielić należy stanowisko organu, iż skarżący nie wykazał interesu prawnego w kwestionowaniu decyzji udzielającej pozwolenia na budowę pieczarkarni wraz ze zbiornikiem ścieków. Podstawowym zarzutem podnoszonym przez skarżącego w toku całego postępowania jest wybudowanie przez inwestora gruntowego, otwartego zbiornika na ścieki, do którego odprowadzane są wody popłuczne z pieczarkarni. Wody te są zanieczyszczone środkami chemicznymi, których używa się do mycia i dezynfekcji obiektu. Jak podkreśla skarżący nietrafne jest twierdzenie organu, iż nieruchomości jego znajdują się poza obszarem oddziaływania obiektu, gdyż ścieki odprowadzane są do wybudowanego zbiornika gruntowego, a następnie przedostają się do gruntu i wód gruntowych, a tym samym szkodliwie oddziaływują na jego działki. Analizując argumentację skarżącego stwierdzić należy, iż mogłaby ona odnieść zamierzony skutek, gdyby decyzją z dnia [...] listopada 2003 r. zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę zbiornika gruntowego. Decyzją, której stwierdzenia nieważności domaga się skarżący zatwierdzono jednak projekt budowlany budynku pieczarkarni ze szczelnym zbiornikiem ścieków sanitarnych z kręgów żelbetonowych. Fakt dokonania przez inwestora odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego nie oznacza, iż zmienił się obszar oddziaływania obiektu. W pełni zatem należy podzielić rozstrzygnięcie organu, który na podstawie art. 157 § 3 kpa odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wskazując na jego niedopuszczalność z przyczyn podmiotowych. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, dlatego na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm./ orzeczono, jak w sentencji wyroku.