VII SA/Wa 1619/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Sędzia WSA Paweł Groński, Protokolant ref. staż. Anna Dmowska - Paczuska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2012 r. sprawy ze skargi P.S.A. w K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz P. S.A. w K.kwotę 360 zł ( trzysta sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem z dnia [...] marca 2012 r. na podstawie art. 61 a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071), dalej k.p.a. oraz w związku z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (j.t. Dz.U z 2010 r., Nr 243, poz. 1623) - postanowił odmówić wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie zgodności z prawem posadowienia i aktualnego sposobu użytkowania budynku zlokalizowanego na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] położonej przy ul. [...] w miejscowości D., gmina [...]. Organ wyjaśnił, iż w dniu [...] października 2011 r. do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w [...] wpłynęło pismo "S." spółka akcyjna, w którym wnosi o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie zgodności z prawem posadowienia i aktualnego sposobu użytkowania powołanego budynku. W wyniku czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu 10 lutego 2012 r., ustalono, że na działce znajduje się parterowy budynek mieszkalny. W ocenie organu I instancji w przedmiotowej sprawie "S." spółka akcyjna nie posiada legitymacji strony, zgodnie z treścią art. 28 k.p.a. Stąd też w sytuacji, gdy wniosek o wszczęcie postępowania pochodzi od osoby niemającej interesu prawnego organ winien był odmówić wszczęcia postępowania. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2012 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 Prawo budowlane po rozpatrzeniu zażalenia P.S.A. oraz zażalenia B[...] Spółka Akcyjna na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] nr [...] z dnia [...] r. - utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W ocenie organu odwoławczego zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów prawa. W niniejszej sprawie nie można mówić o posiadaniu przez P.S.A przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., jak też przymiotu osoby trzeciej w świetle art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. W rozpatrywanym przypadku nie ma bowiem miejsca naruszenie uzasadnionych interesów P.S.A - nie można bowiem mówić o szkodliwym oddziaływaniu przedmiotowego budynku na linię elektroenergetyczną przebiegającą nad spornym budynkiem, jak też o ograniczeniu możliwości korzystania z przysługujących wnioskodawcy praw właścicielskich jako osobie trzeciej. W ocenie organu II instancji sam fakt posiadania prawa własności do linii energetycznych usytuowanych ponad przedmiotowym budynkiem nie powoduje automatycznie nabycia przymiotu strony postępowania administracyjnego dotyczącego prawidłowości realizacji inwestycji. Niezbędnym jest by nieruchomość znajdowała się w obszarze oddziaływania realizowanego obiektu zgodnie z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. W celu zachowania odpowiedniej odległości obiektów budowlanych od przedmiotowej linii elektroenergetycznej (tj. właściwej odległości ze względu na emisję hałasu i pól magnetycznych) została wyznaczona nieprzekraczalna linia zabudowy. Kontrola poprawności posadowienia budynku oraz sposobu jego użytkowania winna odbywać się w odniesieniu do w/w linii zabudowy oraz przepisów prawa budowlanego, nie natomiast wobec wyznaczonego pasa technologicznego. Zdaniem organu bezpośrednie zainteresowanie rozstrzygnięciem sprawy świadczy jedynie o interesie faktycznym wnioskodawcy, nie jest jednak przesłanką do uznania go za stronę postępowania przed organami nadzoru budowlanego. Skargę na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2012 r. złożyły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie P.S.A. wnosząc o jego uchylenie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono: - rażące naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj: art. 61 a k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez przyjęcie, że P. S.A. nie posiadają przymiotu strony w postępowaniu w sprawie sprawdzenia zgodności z prawem posadowienia i aktualnego sposobu użytkowania budynku zlokalizowanego na działce nr ew. [...] położonej przy ul. [...] w miejscowości D., gm. [...]. - naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj: art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. art. 11 k.p.a. poprzez wadliwe i niewyczerpujące uzasadnienie zaskarżonego postanowienia, a w szczególności brak odniesienia się do zarzutów podniesionych przez skarżącego w zażaleniu z dnia 20 marca 2012 r. dotyczących posiadania interesu prawnego w żądaniu wszczęcia przedmiotowego postępowania, wynikającego wprost z przepisów prawa materialnego z zakresu ochrony środowiska dotyczących dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku. W skardze podniesiono, iż pismem z dnia 17 stycznia 2012 r. P.S.A. zgłosiły się do sprawy i podtrzymały wniosek o sprawdzenie zgodności z prawem posadowienia i aktualnego sposobu użytkowania budynku. Przedmiotowe postępowanie dotyczy bezpośrednio interesu prawnego oraz obowiązków P.S.A. m in. na podstawie przepisów prawa materialnego z zakresu ochrony środowiska i dopuszczalności emitowania do środowiska pól elektromagnetycznych oraz hałasu. Zgodnie z regulacjami zawartymi w art. 144 ust. 1-3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska "Eksploatacja instalacji nie powinna powodować przekroczenia standardów jakości środowiska. Eksploatacja instalacji powodująca wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza, emisję hałasu oraz wytwarzanie pól elektromagnetycznych nie powinna z zastrzeżeniem ust. 3, powodować przekroczenia standardów jakości środowiska poza terenem, do którego prowadzący instalację ma tytuł prawny. Jeżeli w związku z funkcjonowaniem instalacji utworzono obszar ograniczonego użytkowania, eksploatacja instalacji nie powinna powodować przekroczenia standardów jakości środowiska poza tym obszarem." Na podstawie wskazanego przepisu P.S.A. są obowiązane do utrzymania standardów jakości środowiska w tym standardów emisji pól elektromagnetycznych oraz hałasu wynikających z regulacji art. 121 do art. 122a p.o.ś. oraz art. 112 do art. 113 p.o.ś. jak również wydanych na podstawie tych przepisów rozporządzeń wykonawczych tj: Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów, Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku. Strona skarżąca podniosła, iż w przypadku niedotrzymania standardów jakości środowiska właściciel napowietrznej linii elektroenergetycznej może ponosić odpowiedzialność cywilnoprawną określoną w art. 322 do art. 328 p.o.ś jak również odpowiedzialność administracyjną na podstawie art. 362 do art. 375 p.o.ś. Wobec powyższego kwestia oceny legalności posadowienia budynku w pasie technologicznym linii 400kV wyznaczonym na podstawie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, pozostaje w bezpośrednim związku z interesem prawnym oraz obowiązkami gestora sieci wynikającymi wprost z przepisów prawa materialnego z zakresu ochrony środowiska. Od wyników postępowania weryfikacyjnego prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] odnośnie legalności posadowienia oraz aktualnego sposobu użytkowania przedmiotowego budynku zależy bowiem to, czy i w jakim zakresie zaktualizują się wynikające wprost z przepisów prawa materialnego obowiązki P.S.A. w zakresie użytkowania linii napowietrznej 400 kV [...] z zachowaniem standardów jakości środowiska i oddziaływania instalacji na tereny sąsiednie. W skardze zarzucono, iż uzasadnienie zaskarżonego postanowienia w żaden sposób nie odnosi się do zarzutu naruszenia art. 28 k.p.a. i art. 61 a k.p.a. podniesionego przez skarżącego w zażaleniu z dnia 20 marca 2012 r. Organ odwoławczy wskazał jedynie, że interesu prawnego skarżącego nie można wywieść z normy art. 5 Prawa budowlanego - brak jest szkodliwego oddziaływania budynku przy ul. Spokojnej 19 na elektroenergetyczną linię napowietrzną. Powyższe w żaden sposób nie odnosi się do argumentacji podniesionej w zażaleniu, albowiem skarżący nie wywodził interesu prawnego z faktu negatywnego oddziaływania ww. budynku na linię elektroenergetyczną, lecz z przepisów prawa materialnego z zakresu ochrony środowiska. Jak wielokrotnie podkreślono w zażaleniu z dnia 20 marca 2012 r. nie chodzi o oddziaływanie spornego budynku na linie elektroenergetyczną, lecz o oddziaływanie napowietrznej linii elektroenergetycznej na budynek użytkowany z przeznaczeniem na stały pobyt ludzi i konieczność dotrzymania standardów jakości środowiska przez operatora sieci przesyłowej. Od weryfikacji legalności posadowienia i aktualnego sposobu użytkowania ww. budynku, zależy bowiem czy w niniejszej sprawie zaktualizują się obowiązki skarżącego określone w przepisach Prawa ochrony środowiska. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dna 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że wykonywana kontrola polega na weryfikacji decyzji lub postanowienia organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Rozpatrując sprawę pod kątem zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia Sąd stwierdza, że skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a. (stanowiącym podstawę rozstrzygnięcia organu) odmowa wszczęcia postępowania następuje w drodze postanowienia. Postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania wydaje się, jeżeli zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub gdy z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. W przepisie tym nie wymieniono wprost przesłanek, które miałyby przesądzać o odmowie wszczęcia postępowania "z innych uzasadnionych przyczyn", nie mniej – mając na uwadze charakter i usytuowanie tej wstępnej fazy poprzedzającej postępowanie właściwe – nie ma podstaw do przyjęcia, żeby wydając takie postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania organ rozstrzygał w nim kwestie materialnoprawne. W postanowieniu tym organ może np. wskazać jako przyczynę uzasadniającą odmowę wszczęcia to, że sprawa będąca przedmiotem wniosku nie mieści się w ogóle w kategorii spraw indywidualnych podlegających rozstrzygnięciu w drodze indywidualnego aktu administracyjnego. Do tej kategorii zaliczyć trzeba sprawy o charakterze cywilnym, dla których nie przewidziano administracyjnoprawnej formy rozstrzygania, albo też sprawy należące wprawdzie do spraw publicznoprawnych, ale dla załatwienia których nie przewidziano żadnej formy aktu administracyjnego. Odmowa wszczęcia postępowania następuje zatem z przyczyn o charakterze formalnym (procesowym), które czynią stosowny wniosek niedopuszczalnym. Organ na tym etapie postępowania nadzorczego bada zatem, czy zachodzą podstawy do wszczęcia postępowania, dokonując oceny, czy istnieją przesłanki procesowe uniemożliwiające merytoryczne rozpoznanie wniosku. Mogą się zdarzyć sytuacje, kiedy z żądaniem prowadzenia postępowania wystąpi podmiot, który nie ma w tym własnego interesu prawnego i na taki interes prawny się nie powołuje, lecz występuje np. w interesie innej osoby (sąsiada), nie przedstawiając przy tym żadnej okoliczności, która mogłaby przemawiać za tym, że działa jako pełnomocnik podmiotu uprawnionego albo też jako powód wniesienia żądania podaje np., że działa w interesie społeczności lokalnej. W takich i tym podobnych przypadkach trzeba będzie stwierdzić, że wnoszący żądanie nie ma legitymacji procesowej, która dawałaby mu prawo do skutecznego złożenia wniosku. Do takiej właśnie sytuacji ma zastosowanie nowa regulacja art. 61a k.p.a. Błędnie dokonana ocena w danym zakresie przez organ administracji publicznej będzie podlegała możliwości weryfikacji w drodze wniesienia zażalenia do organu wyższej instancji, a nawet złożenia skargi do sądu administracyjnego (por. Komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego, Plucińska-Filipowicz, Lex.) Zgodzić się trzeba z tezą, że w innych przypadkach tylko w toku wszczętego postępowania można dokonać niezbędnych ocen w zakresie treści prawa materialnego, odnoszących się do praw podmiotu wnoszącego żądanie. Załatwienie takiego żądania następować powinno w drodze wydania decyzji. Może to być decyzja o umorzeniu postępowania, gdy po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego okaże się, że wniosek pochodzi od podmiotu niemającego legitymacji materialnej do jego złożenia. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy nie można uznać za prawidłową oceny dotyczącej legitymacji wnioskodawcy. Ocen takich – dotyczących kwestii materialnoprawnych stanowiących podstawę interesu prawnego wnioskodawcy - dokonać bowiem trzeba we wszczętym postępowaniu, a nie w postanowieniu o charakterze formalnym. Tego rodzaju rozważania prowadzone w uzasadnieniu postanowienia organu I instancji nie mają oczywiście charakteru formalnego, lecz materialnoprawny, a jak wskazano już wcześniej ustaleń takich można dokonywać jedynie we wszczętym już postępowaniu, gdyż prowadzą one do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Tymczasem jak wynika z nadesłanych akt administracyjnych organ powiatowy przystąpił do merytorycznego badania sprawy dokonując oględzin kwestionowanej inwestycji (protokół z czynności kontrolnych z dnia 10 lutego 2012r.) i oceny jej zgodności z przepisami Prawa budowlanego. Również organ odwoławczy uznając za prawidłowe rozstrzygnięcie organu I instancji stwierdził, iż nie można bowiem mówić o szkodliwym oddziaływaniu przedmiotowego obiektu budowlanego na linię elektroenergetyczną, jak też o ograniczeniu możliwości korzystania z przysługujących wnioskodawcy praw właścicielskich jako osobie trzeciej. Daleko idącą niekonsekwencją wykazał się również organ nadzoru budowlanego nie wyjaśniając bezspornie w czyim imieniu w sprawie występowała spółka B.S.A. Z treści bowiem wniosku z dnia 28 października 2011 r. (po rozpoznaniu, którego organ odmówił wszczęcia postępowania) wynika, iż niniejszy podmiot występował w imieniu P.S.A. będących inwestorem przedsięwzięcia pn. "Budowa linii 400KV [...]". W szczególności organ nie wezwał do nadesłania pełnomocnictwa, ani innych dokumentów upoważniających powołaną spółkę do występowania w imieniu inwestora. Co prawda organ II instancji rozpoznał zażalenia wniesione przez oba podmioty jednakże do kwestii wzajemnych relacji pomiędzy pomiotami nie odniósł się wcale. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ administracji powinien uwzględnić wskazania zawarte w uzasadnieniu oraz przeprowadzić postępowanie administracyjne, w którym dokona ustaleń w sposób zapewniający wszechstronne wyjaśnienie wszelkich okoliczności sprawy. W przypadku przystąpienia do merytorycznej oceny wniosku organ winien odnieść się do zarzutów sformułowanych przez inwestora w zażaleniu, w szczególności do podnoszonej kwestii istnienia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zakazu lokalizowania obiektów przeznaczonych na stały pobyt ludzi w odległości mniejszej niż 43 metrów od osi linii 400 KV oraz oddziaływania linii napowietrznej na istniejący budynek posadowiony w pasie technologicznym (z uwzględnieniem standardów jakości środowiska, emisji pól elektromagnetycznych i hałasu). Mając to na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji wyroku. Orzeczenie zawarte w punkcie II znajduje oparcie w art. 152 p.p.s.a. Koszty zasądzono na podstawie art. 200 p.p.s.a.