VII SA/Wa 1619/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Antas, sędzia WSA Bogusław Cieśla, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2021 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 980 zł (dziewięćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda [...] (Wojewoda) decyzją z [...] czerwca 2021 r nr[...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 82 ust. 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania E. i P.K.- uchylił decyzję Prezydenta [...] z [...] sierpnia 2020 r. nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę 8 budynków mieszkalnych jednorodzinnych bliźniaczych i 8 zbiorników na nieczystości ciekłe przy ul. [...] w W. (dz. nr ew. [...] obręb[...]) i umorzył postępowanie. Organ wskazał, że w piśmie z 6 września 2020 r. pp. K. oświadczyli, że cofają odwołanie. Następnie postanowieniem z [...] października 2020 r. zlecił Prezydentowi [...] wyjaśnienie rozbieżności co do stron postępowania. Odpowiedź na powyższe otrzymał 21 grudnia 2020 r. W dniu 28 stycznia 2021 r. ponownie zlecił przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego. W dniu 15 lutego 2021 r. wpłynęło pismo pp. K., że rozpoczęto roboty budowlane. Następnie na wezwanie Wojewody PINB dla [...][...]maja 2021 r. poinformował, że roboty zostały rozpoczęte Postanowieniem z [...] czerwca 2021 r. Wojewoda nie uwzględnił cofnięcia odwołania. Organ zaznaczył, że przedmiotem postępowania odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie sprawy, na tych samych zasadach, co postępowanie organu I instancji. Organ odwoławczy jest obowiązany ocenić prawidłowość zaskarżonej decyzji nie tylko w granicach odwołania, ale również prawa materialnego i procesowego. Podkreślił ponadto, powołując się na orzecznictwo, że organ odwoławczy ma obowiązek uwzględnić zmiany stanu faktycznego i prawnego, jakie zaszły po wydaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Oznacza to, że jeżeli stan faktyczny sprawy lub przepisy prawa materialnego ulegną zmianie pomiędzy wydaniem decyzji w I instancji a rozpatrzeniem odwołania, organ odwoławczy obowiązany jest uwzględnić nowy stan faktyczny i prawny, chyba że z nowych przepisów wynika coś innego". Dalej podniósł, że w myśl art. 28 ust. 1 Prawo budowalne roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z zastrzeżeniem art. 29-31. Przepis ten przed nowelizacją (ustawa z 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r., poz. 443 ze zm. tj. od 28 czerwca 2015 r.) wskazywał, że roboty budowlane można było rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Zmiana ta nie może być jednak rozumiana jako możliwość rozpoczęcia inwestycji w dniu wydania pozwolenia na budowę, gdyż o tym decyduje k.p.a. Zgodnie bowiem z art. 130 § 1 i § 2 k.p.a. przed upływem terminu do wniesienia odwołania decyzja nie ulega wykonaniu. Wniesienie odwołania wstrzymuje wykonanie decyzji. Zasada ta nie obowiązuje jedynie w przypadkach wymienionych w art. 130 § 3 pkt 1 i 2 oraz § 4 k.p.a. tj. gdy decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności, bądź gdy podlega ona natychmiastowemu wykonaniu z mocy ustawy lub jest zgodna z żądaniem wszystkich stron postępowania. Jeżeli w takim postępowaniu poza inwestorem występują inne strony, to mają one prawo w ciągu 14 dni od doręczenia decyzji wnieść odwołanie. Jeżeli żadna ze stron nie złoży odwołania i upłynie termin do jego wniesienia decyzja staje się ostateczna, a więc wykonalna i wówczas można rozpocząć roboty budowlane. Natomiast w tej sprawie zostało złożone odwołanie, które następnie cofnięto, a 15 lutego 2021 r. odwołujący poinformowali, że budowlę rozpoczęto, co potwierdził w dniu 31 maja 2021 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla[...]. Inwestor rozpoczął zatem roboty budowlane, gdy decyzja z [...] sierpnia 2020 r. nie była ostateczna, bo wniesiono odwołanie. Skoro stroną postępowania był nie tylko inwestor, ale i inne podmioty, które skorzystały z prawa złożenia odwołania , to zgodnie z art. 130 § 2 kpa wstrzymane zostało wykonanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Do zakończenia postępowania odwoławczego decyzja organu I instancji nie była zatem ostateczna, a więc inwestor nie był uprawniony do rozpoczęcia robót. Dalej Wojewoda podkreślił, że decyzja o pozwoleniu na budowę może dotyczyć wyłącznie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych. Realizacja robót przed uzyskaniem jej ostateczności skutkuje bezprzedmiotowością postępowania. Nie jest możliwe wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Skargę na powyższą decyzję złożyła [...] Sp. z o.o. zarzucając, że została ona wydana w sprawie już uprzednio zakończonej ostateczną decyzją Prezydenta [...] z [...] sierpnia 2020 r. o pozwoleniu na budowę opisanej inwestycji, co stanowi podstawę do stwierdzenia jej nieważności na mocy art. 156 §1 pkt. 3 kpa. W uzasadnieniu skargi wskazała, że Wojewoda w decyzji, jak i postanowieniu z [...] czerwca 2021 r. nie uwzględnił cofnięcia, są one nieważne. Strona podniosła, że zgodnie z art. 104 ust. 2 kpa decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. Organ nie może zatem podjąć żadnej czynności w sprawie zakończonej w toku instancji. Tymczasem Wojewoda [...] wydał decyzję [...] czerwca 2021 r. o godz. 09: 53. a postanowienie o odmowie cofnięcia odwołania o godz. 09: 54, a zatem już po wydaniu decyzji. Postanowienie jest więc nieważne i nie wywołuje skutków prawnych, jako wydane po zakończeniu postępowania w danej instancji. Skoro ww. postanowienie nie weszło do obiegu prawnego, to decyzja Wojewody z tego samego dnia, uchyliła de facto ostateczną i prawomocną decyzję organu I instancji. Wobec ostateczności i prawomocności ww. decyzji Prezydenta [...], decyzja Wojewody jest nieważna z mocy art. 156 §1 pkt. 3 kpa i nie wywołuje skutków prawnych. Organ naruszył ponadto art. 137 kpa w zw. z art. 127a § 2 kpa i art. 35 § 3 kpa, poprzez wydanie [...] czerwca 2021 r. postanowienia nieuwzględniającego skutecznego cofnięcia odwołania. które dotarło do Wojewody [...]października 2020 r. W ustawowych 30 dniach, Wojewoda nie wydał postanowienia nieuwzględniającego cofnięcia odwołania i nie przedłużył terminu na zajęcie stanowiska. Skarżąca podkreśliła m.in., że pp. K. jako właściciele działki sąsiedniej złożyli odwołanie wskazując, że projekt lokalizuje zbiorniki na nieczystości ciekłe zbyt blisko (7 m) od ujęcia wody na ich działce nr[...]. Nadmieniła, że opierała się na aktualnych mapach do celów projektowych, na których nie widniało ww. ujęcie. Na etapie wydania decyzji o warunkach zabudowy i pozwolenia na budowę strony mogły zapoznać się dokumentacją i zgłosić uwagi, z którego odwołujący nie skorzystali i nie wskazali ujęcia wody. Niemniej inwestor zawarł porozumienie z pp. K. i poprawił projekt zagospodarowania działki. Na tę okoliczność strony podpisały porozumienie w którym uzgodniono, że odwołanie zostanie cofnięte. Spółka wskazała następnie, że zgodnie z art. 137 kpa strona może cofnąć odwołanie przed wydaniem decyzji przez organ odwoławczy. Organ odwoławczy nie uwzględni jednak cofnięcia odwołania, jeżeli prowadziłoby to do utrzymania w mocy decyzji naruszającej prawo lub interes społeczny. Powołując się na wyrok NSA z 13 listopada 2019 r., II OSK 2078/19 wskazała, że pisemne cofnięcie odwołania w rozumieniu art. 63 k.p.a. jest czynnością polegającą na wniesieniu podania zawierającego oświadczenie woli o cofnięciu odwołania. Skuteczne wniesienie cofnięcia odwołania jest równoznaczne z aktem zrzeczenia się prawa do wniesienia odwołania, przy czym oświadczenie to musi mieć charakter wyraźny i bezwarunkowy. Stosownie zaś do art. 127a § 1 i § 2 k.p.a. w trakcie biegu terminu do wniesienia odwołania strona może zrzec się prawa do wniesienia odwołania wobec organu administracji publicznej, który wydał decyzję. Z dniem doręczenia organowi oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania przez ostatnią ze stron postępowania, decyzja staje się ostateczna i prawomocna. Przepis 35 § 3 kpa stanowi, że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania" Z akt natomiast wynika, że organ I instancji przekazał pismo cofające odwołanie [...] października 2020 r. Wojewoda powinien zatem w terminie 30 dni wydać postanowienie o nieuwzględnieniu cofnięcia odwołania lub poinformować o przedłużeniu terminu. W tym terminie organ nie wydał postanowienia, a zatem wobec skutecznego cofnięcia odwołania, decyzja organu I instancji stała się ostateczna i prawomocna. Skarżąca zakwestionowała również stanowisko organu, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, skoro wymóg ostateczności decyzji został usunięty ustawą z 20 lutego 2015 r. Prawo budowlane stanowi bowiem lex specialis, a zatem przepisy kpa należy stosować jedynie w sprawach nieuregulowanych w ustawie. Inwestor miał więc prawo rozpocząć roboty, po doręczeniu decyzji. Naruszenia art. 6, 7, 8 i 9 k.p.a. w zw. z art. 137 k.p.a., skarżąca upatrywała również w gołosłownym stwierdzeniu, że cofnięcie odwołania prowadziłoby do naruszenia prawa, w sytuacji gdy organ nie wyjaśnił w postanowieniu z [...] czerwca 2021 r. na czym to naruszenie miałoby polegać; Spółka wniosła o uchylenie ww. decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. – dalej p.p.s.a.) sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla je w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem kontroli Sądu w tej sprawie była decyzja Wojewody [...] z [...] czerwca 2021 r., którą organ ten, po rozpatrzeniu odwołania E. i P.K.- uchylił decyzję Prezydenta [...]z [...] sierpnia 2020 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę opisanej inwestycji i umorzył postępowanie. W świetle wskazanych na wstępie kryteriów skarga zasługiwała na uwzględnienie. Organ odwoławczy przed wydaniem zaskarżonej decyzji z naruszeniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego, w szczególności określonych w art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 137 k.p.a. nie uzasadnił bowiem wystąpienia przesłanek wymienionych w ostatnim z przepisów, uprawniających do nieuwzględnienie cofnięcia odwołania. Przypomnieć należy, że stosownie do art. 137 k.p.a. strona może cofnąć odwołanie przed wydaniem decyzji przez organ odwoławczy. Organ odwoławczy nie uwzględni jednak cofnięcia odwołania, jeżeli prowadziłoby to do utrzymania w mocy decyzji naruszającej prawo lub interes społeczny. Zgodnie z powołanym przepisem organ odwoławczy ocenia zatem dopuszczalność cofnięcia odwołania wyłącznie na podstawie przesłanek w nim określonych, to jest gdy cofnięcie odwołania prowadziłoby do utrzymania w mocy decyzji naruszającej prawo lub interes społeczny. Na organie odwoławczym – w omawianym przypadku – spoczywa zatem obowiązek zbadania zaskarżonej decyzji w kontekście jej legalności tj. zgodności z prawem, a także zgodności z interesem społecznym. W konsekwencji dla oceny, czy cofnięcie odwołania było dopuszczalne, nie mają znaczenia przesłanki subiektywne istniejące po stronie cofającego odwołanie, czy faktyczne czynności dokonane przez inwestora już po wydaniu decyzji. Nie mogą one w żadnym wypadku stanowić podstawy do przyjęcia, że decyzja jest niezgodna z prawem. W art. 137 k.p.a. chodzi bowiem nie o czynności strony naruszającą prawo lub interes społeczny, ale o to, czy nieuwzględnienie cofnięcia odwołania prowadziłoby do utrzymania w mocy decyzji naruszającej prawo lub interes społeczny (por. wyrok WSA w Krakowie z 6 lutego 2018 r. sygn. II SA/Kr 1639/17, LEX nr 2445082). Tymczasem w niniejszej sprawie Wojewoda [...]- z pominięciem przesłanek wynikających z art. 137 k.p.a. - oparł zaskarżoną decyzję na fakcie, że inwestor – wbrew art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego - przystąpił do wykonania robót budowlanych w oparciu o nieostateczną decyzję Prezydenta [...]z [...] sierpnia 2020 r. o pozwoleniu na budowę, co skutkowało wydaniem postanowienia o nieuwzględnieniu cofnięcia przez pp. K. odwołania oraz uchyleniem decyzji organu I instancji i umorzeniem postępowania. W konsekwencji – pomimo prawidłowego stanowiska organu, że zmiana powołaną ustawą nowelizującą art. 28 ust. 1 nie oznacza, z uwagi na art. 130 k.p.a., że inwestor może rozpocząć roboty budowlane w oparciu o nieostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę – zaskarżone postanowienie oraz decyzja zostały wydane z istotnym naruszeniem wymienionych na wstępie przepisów postępowania. Rzeczą organu wojewódzkiego przy ponownym rozpoznaniu sprawy będzie zatem przeprowadzenie postępowania z uwzględnieniem przedstawionej wyżej oceny Sądu. Z podanych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a uchylił zaskarżoną decyzję, a o kosztach orzekł na mocy art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a.