VII SA/Wa 162/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, , Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska, Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr), Protokolant Joanna Piątek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 marca 2008 r. sprawy ze skargi R. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki pawilonu handlowo - usługowego. I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji a także postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu [...] z dnia [...] lipca 2004 r. nr [...] II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego R. S. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] września 2005r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu W. na podstawie art. 48 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 07.07.1994r. Prawo budowlane (tj. z 2003r. Dz.U. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14.06.1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) nakazał R. S. rozbiórkę pawilonu handlowo-usługowego o wym. 5,40 x 6,00 m zrealizowanego na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w Ł.. W uzasadnieniu organ wskazał, że postanowieniem Nr [...] z dnia [...].07.2004r. nałożył na R. S. obowiązek przedstawienia, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia: 1) zaświadczenia Burmistrza Miasta i Gminy Ł. o zgodności obiektu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego), 2) 4 egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, 3) oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Inwestor w dniu 30.08.2004r. dostarczył 4 egzemplarze projektu budowlanego wraz z zaświadczeniem Burmistrza Miasta i Gminy Ł. stwierdzającym, że działki nr ew. [...], [...], [...] i [...], położone przy ul. [...] w Ł. w obowiązującym do 31.12.2003r. Planie Ogólnym Zagospodarowania Przestrzennego Miasta i Gminy Ł. zatwierdzonym uchwałą Rady Miasta Nr [...] z dnia [...].03.1993r. znajdowały się na terenie przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną niską, złożył również oświadczenie, że jest jedynym właścicielem działki nr ew. [...]. Jednocześnie inwestor złożył wniosek o przesunięcie terminu przedstawienia pozostałych dokumentów, z uwagi na to, że Miasto i Gmina Ł. nie posiada obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a uzyskanie ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu trwa około trzech miesięcy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu W. postanowieniem Nr [...] z dnia [...].09.2004r. zmienił postanowienie Nr [...] z dnia [...].07.2004r. w zakresie terminu i ustalił nowy termin wykonania nałożonych obowiązków na dzień 30.11.2004r. Inwestor nie przedłożył w wyznaczonym terminie ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wobec czego orzeczono nakaz rozbiórki. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r. Nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2003 r. Nr.207, poz. 216 z późn. zm.) po rozpatrzeniu odwołania R. S. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję nr [...] z dnia [...].09.2005 r. Organ wskazał w uzasadnieniu, że w dniu 30.03.2004 r. inspektorzy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego W. dokonali oględzin działek nr [...], [...], [...], [...], w wyniku których stwierdzono, że na w/w działkach znajduje się budynek handlowo-usługowy o wym. 5.40 x 6.00 m z podcieniem o wym. 1.80 x 5.40 m parterowy, drewniany, kryty blachą, wykończony i użytkowany. Dokonano utwardzenia kostką Bauma powierzchni ok. 1100 m2 wykonanej na działkach nr ew. [...], [...] i [...] z podwyższeniem w stosunku do sąsiedniego terenu ok. 0.5 m. Zgodnie z protokołem poprzedni właściciel J. S. doprowadził do opracowania projektu zagospodarowania działki i uzyskania wymaganych uzgodnień do pozwolenia na budowę. Inwestor zmarł w dniu 02.08.1997r., nie dopełnił obowiązku uzyskania decyzji pozwolenia na budowę. Rozpoczęty proces inwestycyjny kontynuowała B. S. - w 1997 roku dokonała zmontowania pawilonu handlowo-usługowego bez posiadania prawa do dysponowania gruntem na cele budowlane. Obecny właściciel R. S. nabył prawa do terenu w 2000 r., w 2003 r. dokonał wymiany utwardzonej nawierzchni płytami monowskimi, żużlem i tłuczniem oraz częściowo płytami EKO na kostkę Bauma z podkładem z ubitego piasku, przez co podniesiony został nieznacznie poziom nawierzchni. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem nr [...] z dnia [...].07.2004 r. wstrzymał roboty budowlane przy budowie pawilonu handlowo–usługowego oraz nałożył na R. S. obowiązek przedstawienia określonych dokumentów, a w dniu [...] września 2005r. nakazał rozbiórkę pawilonu wobec niewypełnienia przez inwestora nałożonych obowiązków. Organ odwoławczy uznał, iż decyzja organu I instancji jest prawidłowa. MWINB wskazał, że inwestor przedłożył część dokumentów wymaganych postanowieniem z dnia [...] lipca 2004r., jednocześnie złożył wniosek o przesunięcie terminu do złożenia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego z uwagi na brak obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ odwoławczy podniósł, że w chwili wydawania decyzji w opracowaniu znajduje się miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obejmujący m.in. teren należący do inwestora (nr ew.[...], [...], [...], [...]). W związku z niemożnością przedstawienia przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy zgodnie z art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w roku 2000 nie można zalegalizować przedmiotowej samowoli budowlanej ze względu na określony przez ustawodawcę wymóg ustalenia jej zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego bądź posiadania przez stronę ostatecznej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu wydanej przed dniem wszczęcia postępowania. W ocenie organu odwoławczego z uwagi na te okoliczności zgodnie z art. 48 ust. 1 i 4 Prawa budowlanego należało wydać decyzję nakazującą rozbiórkę obiektu lub jej części. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył R. S., zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 48 ust. 1, 2 i 4 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, iż skarżący nie udowodnił, że samowola budowlana jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a zwłaszcza z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; naruszenie art. 7 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nie wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i podjęcie rozstrzygnięcia bez uwzględnienia słusznego interesu skarżącego. R. S. podniósł, że w celu wykonania nałożonych obowiązków wystąpił do Burmistrza Miasta i Gminy Ł. o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy przedmiotowej nieruchomości. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] września 2004r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu W. na wniosek skarżącego ustalił nowy termin (do dnia 30 listopada 2004r.) wykonania obowiązków nałożonych na skarżącego postanowieniem nr [...]. Przed upływem tego terminu Burmistrz Miasta i Gminy Ł. postanowieniem z dnia [...] października 2004r. zawiesił postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji budowlanej skarżącego na okres 12 miesięcy z powodu braku aktualnego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru objętego wnioskiem skarżącego. Na skutek powyższego skarżący ponownie zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o przesunięcie terminu do złożenia żądanych dokumentów. Podanie to pozostało bez rozpatrzenia, co pozwalało skarżącemu przypuszczać, iż termin do złożenia stosownych dokumentów został przedłużony. Jednakże decyzją nr [...] z dnia [...] września 2005r. czyli w trakcie zawieszenia postępowania przez Burmistrza Miasta i Gminy Ł. organ nadzoru budowlanego nakazał skarżącemu rozbiórkę przedmiotowego pawilonu handlowo-usługowego. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2005r. Burmistrz Miasta i Gminy Ł. zawiesił ponownie postępowanie w przedmiotowej sprawie do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w związku z prowadzonym postępowaniem administracyjnym w sprawie samowoli budowlanej. Takie działania organów uniemożliwiły inwestorowi zalegalizowanie obiektu. Zdaniem skarżącego żaden z organów administracyjnych działających w niniejszej sprawie nie wyjaśnił dokładnie stanu faktycznego sprawy naruszając tym samym normę art. 7 kpa. W uzasadnieniu skarżonej decyzji nie znalazła się żadna informacja, z której wynikałoby, iż pierwszy inwestor J. S. posiadał pełną dokumentację niezbędną do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, a w komplecie dokumentów, które zostały doręczone Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego znajduje się także wydana dnia [...] lutego 1997r. decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu przedmiotowej działki, z której jednoznacznie wynika, iż działka [...] położona jest na terenie zabudowy mieszkaniowej niskiej, intensywnej. W ocenie skarżącego przedmiotowa samowola budowlana jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a przede wszystkim z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Ł. zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej nr [...] z dnia [...] marca 1993r., co znalazło swój wyraz w stosownej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu i zostało potwierdzone przez Burmistrza Miasta i Gminy Ł. w piśmie z dnia 30 stycznia 2006r. oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno- budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Skarżący wskazał, że dokonał wszelkich niezbędnych działań zmierzających do przedłożenia organowi administracji w wyznaczonym terminie wszelkich dokumentów wskazanych w postanowieniu nr [...] z dnia [...] lipca 2004r., a nie dochowanie terminu w zakresie przedłożenia zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania nie wynikało z jakiegokolwiek zaniedbania skarżącego, lecz z takiej konstrukcji przepisów prawa, która w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego dla danego terenu blokuje możliwość uzyskania przez inwestora stosownych dokumentów. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. Art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że skarga jest zasadna, aczkolwiek zupełnie z innych względów niż w niej podniesione. W rozpatrywanej sprawie podstawę materialnoprawną rozstrzygnięć stanowi art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Należy zauważyć, że decyzja zarówno I jak i II instancji były niewątpliwie prawidłowe na dzień ich wydania, jednak w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 roku, który orzekł, że art. 48 ust 2 pkt 1 lit b i art. 48 ust 3 pkt 1 Prawa budowlanego, w częściach obejmujących wyrażenie "w dniu wszczęcia postępowania" są niezgodne z wynikającą z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadą sprawiedliwości społecznej oraz z art. 32 ust. Konstytucji, zmienił się stan prawny. W/w wyrok wszedł w życie w dniu 29 grudnia 2007r (Dz.U. z 2007r. Nr 247, poz. 1844). W uzasadnieniu Trybunału podniesiono, że dysponowanie decyzją o warunkach zabudowy, ostateczną w dniu wszczęcia postępowania rozbiórkowego, ustawodawca uczynił warunkiem zalegalizowania samowoli dokonanej na terenie, na którym nie obowiązuje plan miejscowy. Równocześnie warunkiem legalizacji samowoli dokonanej na terenie, na którym obowiązuje plan miejscowy, ustawodawca uczynił uzyskanie zaświadczenia wójta o zgodności budowy z ustaleniami tego planu, przy czym nie ma żadnych obostrzeń co do daty takiego zaświadczenia. Oznacza to faktyczne zróżnicowanie sytuacji prawnej sprawców samowoli, według kryterium obowiązywania na danym terenie planu miejscowego. Tymczasem adresatami regulacji poświęconej legalizacji samowoli są podmioty, które wybudowały obiekty budowlane bez pozwolenia na budowę, i to właśnie ten brak stanowi cechę relewantną. Trybunał Konstytucyjny wskazał, że zróżnicowanie sytuacji prawnej inwestorów, wynikające z przyczyn od nich niezależnych (a do takich należy obowiązywanie, albo nieobowiązywanie, na danym terenie planu miejscowego), godzi w zasady sprawiedliwości społecznej i równości wobec prawa oraz rodzi wątpliwości co do racjonalności działań prawodawcy. Okoliczność powyższa pozostaje nie bez znaczenia dla wyniku toczącego się w niniejszej sprawie postępowania sądowoadministracyjnego. Zgodnie z art. 190 ust. 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z konstytucją aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia, na zasadach i w trybie określonym dla danego postępowania. Omówiony powyżej przepis Konstytucji wprowadza zasadę wzruszalności orzeczeń, rozstrzygnięć i decyzji wydanych na podstawie aktów normatywnych uznanych za sprzeczne z Konstytucją. Nie stają się one nieważne z mocy prawa, a konieczne jest dopiero przeprowadzenie odpowiedniego postępowania, by uzyskać uchylenie, zmianę lub unieważnienie (por. Bogusław Banaszak "Prawo konstytucyjne", Wyd. C.H. Beck, 1999r., str. 116 - 117). Tak więc wydanie przez Trybunał Konstytucyjny orzeczenia o niekonstytucyjności podstawy prawnej decyzji lub postanowienia, zgodnie z art. 145a § 1 Kpa, stanowi przesłankę do wznowienia postępowania administracyjnego. Zgodnie zaś z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi decyzja lub postanowienie podlegają uchyleniu, jeżeli Sąd stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Przyjmuje się przy tym, że podstawa wznowienia określona w art. 145a k.p.a. jest podstawą uchylenia decyzji administracyjnej przez sąd także wtedy, gdy wyrok Trybunału zapadł po podjęciu zaskarżonej decyzji (J. Zimmermann w glosie do wyroku NSA z dnia 6 stycznia 1999 r., III SA 4728/97, publ. OSP zeszyt nr 1, z 2000, poz. 16). Teza powyższa zachowuje aktualność w obowiązującym stanie prawnym. W dalszym postępowaniu organ winien zatem ponownie przeprowadzić postępowanie legalizacyjne z uwzględnieniem treści wyroku Trybunału konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007r., sygn. akt P 37/06. Ustalenia te winny być dokonane z uwzględnieniem wymogów postępowania administracyjnego określonych w art. 7, 77 i 80 Kpa oraz nowego brzmienia art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 i Nr 170, poz. 1217 oraz z 2007r. Nr 88, poz. 587, Nr 99, poz. 665 i Nr 127, poz. 880). Dopiero w sytuacji, kiedy inwestor nie wykona nałożonych obowiązków orzec nakaz rozbiórki na podstawie art. 48 ust 1 i 4 Prawa budowlanego. Wymieniona wyżej okoliczność powoduje, że została spełniona dyspozycja art. 145a § 1 Kpa i dlatego zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji podlegają wyeliminowaniu z obrotu prawnego. W związku z powyższym, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.