VII SA/Wa 162/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska – Rzepecka, , Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), Protokolant spec. Eliza Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2017 r. sprawy ze skargi Dyrektora Regionalnego Zarządu [...] w [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2016 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej oddala skargę Zaskarżoną decyzją z [...] listopada 2016 r., znak [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania Dyrektora Regionalnego Zarządu [...] od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] października 2016 r., Nr [...], znak: [...] w przedmiocie nakazu usunięcia nieprawidłowości stanu technicznego budowli hydrotechnicznych regulacyjnych - utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał, że decyzją z [...] października 2016 r., Nr [...], znak: [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił uchylenia, na podstawie art. 155 k.p.a., własnej decyzji z [...] maja 2013 r., Nr [...], znak: [...] (zmienionej w zakresie terminu wykonania obowiązków decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lipca 2014 r., Nr [...], znak: [...], wydanej wobec budowli hydrotechnicznych, regulacyjnych stanowiących: 1/ tamę podłużną oznaczoną numerem ewidencyjnym [...], zlokalizowaną na [...] w jej km od 382+145,8 do 383 +975; 2/ poprzeczki łączące się z tamą podłużną i lewym brzegiem [...] oznaczone numerami ewidencyjnymi: a) Pl/385 - na odcinku o km początkowym 0+000 i km końcowym 0+205,25, b) P3/384 - na odcinku o km początkowym 0+000 i km końcowym 0+142,80, c) Pl/384 - na odcinku o km początkowym 0+000 i km końcowym 0+60,3, d) P3/383 - na odcinku o km początkowym 0+000 i km końcowym 0+67,40, e) Pl/383 - na odcinku o km początkowym 0+000 i km końcowym 0+49,30, zlokalizowanych w miejscowości [...], gmina [...], powiat [...], nakazującej Dyrektorowi Regionalnego Zarządu [...] wykonanie określonych robót budowlanych, przywracających pierwotne parametry ww. budowli. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że rozpoznając odwołanie od tej decyzji miał na uwadze art. 155 § 1 k.p.a., zgodnie z którym decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Orzecznictwo sądów administracyjnych wskazuje, że w trybie art. 155 k.p.a. nie jest możliwa zmiana lub uchylenie ostatecznej decyzji nakazującej wykonanie określonych obowiązków. Przesądza o tym związany charakter takich decyzji (brak tzw. luzu decyzyjnego) oraz fakt, że uwzględnienie słusznego interesu społecznego lub interesu strony nie może prowadzić do usankcjonowania stanu niezgodnego z prawem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 lutego 2012 r., sygn. akt: I OSK 780/11). Podstawę prawną decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] maja 2013 r., objętej wnioskiem o uchylenie jej w trybie art. 155 k.p.a., stanowił art. 66 ust.1 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623, ze zm.). Zgodnie z tym przepisem, w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska, właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. Nakaz wykonania określonych robót budowlanych wydany w niniejszej sprawie jest skutkiem nieodpowiedniego stanu technicznego spornego obiektu. Decyzje wydawane w oparciu o przepis art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane mają charakter związany co oznacza, że jeżeli wystąpi choćby jedna z przesłanek, określonych w treści omawianego przepisu, to organ nadzoru budowlanego jest obowiązany do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości (zob. Prawo budowlane. Komentarz pod redakcją Z. Niewiadomskiego, 3 wydanie, Warszawa 2009, s. 635-636); por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 paz 2015 r., sygn. akt: II OSK 394/14, z 14 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 1917/11, z 20 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 916/10). Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że zruszenie decyzji w trybie art. 155 k.p.a. może dotyczyć jedynie takich decyzji, które mają charakter uznaniowy lub przy wydaniu, których organ administracji ma do wyboru pewną gamę rozstrzygnięć. Uchylenie lub zmiana decyzji w tym trybie może mieć miejsce jedynie wtedy, gdy ustawodawca w przepisie materialnoprawnym przewidzi pewien "luz decyzyjny". Tylko w obszarze tego "luzu decyzyjnego" wzgląd na interes społeczny lub słuszny interes strony może doprowadzić do uchylenia lub zmiany decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 maja 2005 r., sygn. akt: OSK 1746/04, z 4 października 1999 r., sygn. akt: IV SA 1434/97, z 4 października 1999 r., sygn. akt: IV SA 1459/97). Przepis art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane ma charakter "związany", tj. brak jest "luzu decyzyjnego" umożliwiającego wzruszenie decyzji wydanej na jego podstawie. Z treści zaś art. 155 k.p.a. wynika, że jedną z negatywnych przesłanek jego stosowania jest zakaz wzruszenia decyzji ostatecznej zawarty w przepisach odrębnych, m. in. o charakterze restrykcyjnym, jakim jest niewątpliwie art. 66 Prawa budowlanego. Celem przepisu art. 66 ustawy Prawo budowlane jest utrzymanie obiektów budowlanych w należytym stanie technicznym. Przepis ten stanowi przykład konkretyzacji nakazu przestrzegania obowiązku utrzymania i użytkowania obiektu budowlanego zgodnie z zasadami sformułowanymi art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego. W decyzji wydawanej na podstawie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego organ administracji nie bada przyczyn, dla których obiekt jest użytkowany w sposób zagrażający życiu i zdrowiu ludzi lub bezpieczeństwu mienia, ani kto ponosi za to odpowiedzialność. Ujawniając stan owego zagrożenia organ nadzoru budowlanego kieruje nakaz usunięcia nieprawidłowości do właściciela bądź zarządcy budynku (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 września 2008 r., sygn. akt: II OSK 1102/07). W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego przedstawiona powyżej argumentacja wskazuje, że w przedmiotowej sprawie brak jest podstaw do uchylenia w trybie art. 155 k.p.a. decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] maja 2013 r. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe orzeczenie wniósł Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki [...], dochodząc uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Skarżący zarzucił obu rozstrzygnięciom rażące naruszenie prawa, tj. błędne zastosowanie art. 155 k.p.a. w zw. z art. 7 i 77 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, a w szczególności nie zanalizowanie, czy uchylenie decyzji z [...] maja 2013 r,, nr [...], znak: [...][...] Wojewódzkiego Nadzoru Budowlanego jest niezgodne z interesem społecznym, wobec wykazania bezprzedmiotowości wykonania nałożonych obowiązków z powodu naturalnego zalądowania urządzeń wodnych, których naprawy w decyzji nakazano. Skarżący dochodził też zasądzenie od strony przeciwnej zwrotu kosztów postępowania w sprawie, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Stanowisko skarżącego znalazło rozwinięcie w uzasadnieniu skargi. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentacje. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonego i poprzedzającego go aktu pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja odpowiada przepisom prawa. Sąd w pełni podziela ustalenia i argumentację organu, które legły u podstaw rozstrzygnięcia podjętego w zaskarżonym orzeczeniu. Ocenia je jako prawidłowe, przyjmuje za własne. Wskazać należy, że art. 155 k.p.a., nie jest przepisem prawa materialnego. Jest to przepis prawa procesowego, regulujący jeden z trybów wzruszania decyzji ostatecznych. Tryb, o którym mowa w powołanym artykule ma charakter stricte procesowy, zawierający przesłanki, jakimi kieruje się organ prowadząc postępowanie zmierzające do zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej. Sąd administracyjny rozpoznając skargę na decyzję wydaną na podstawie tego przepisu, ocenia zgodność postępowania organu z zasadami wynikającymi z tego przepisu. Ocenia, czy w danej sprawie, w jej konkretnym stanie faktycznym i prawnym możliwe jest wdrożenie tego trybu wzruszenia decyzji ostatecznej. Zarzuty skargi jako nie uzasadnione nie mogły mieć wpływu na sądową ocenę zaskarżonej decyzji. Nie jest uzasadniona teza skargi, że przytoczone w zaskarżonej decyzji orzecznictwo oraz stanowisko doktryny, nie ma cyt. "wielkiego zastosowania" w niniejszej sprawie. Zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a. może być dokonana tylko w granicach stanu faktycznego sprawy "pierwotnej", przy uwzględnieniu normy prawa materialnego w oparciu, o którą tę decyzję "pierwotną" wydano. Prawna bowiem możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 k.p.a. uwarunkowana jest prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron. Ma rację skarżący, że zgodnie z art. 7 k.p.a. zasadą postępowania administracyjnego jest orzekanie zgodnie z interesem społecznym i słusznym interesem strony. Nie ma to jednak, jak chciałby skarżący, prostego przełożenia na rozstrzyganie sprawy w określonym trybie postępowania administracyjnego, w tym w trybie opisanym w art. 155 k.p.a. Jak prawidłowo omówił to organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, przepis art. 155 k.p.a. może mieć zastosowanie tylko do decyzji uznaniowych, w których organ ma możliwość swobody decyzyjnej w orzekaniu, w ramach której może uwzględnić interes społeczny lub słuszny interes strony. Nie może on służyć zmianie rozstrzygnięcia na takie, które w wyniku związania organu bezwzględnie obowiązującą normą prawną byłoby niedopuszczalne. Istotą postępowania w trybie art. 155 k.p.a. jest sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 k.p.a. nie może zmierzać do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej rozstrzygnięciem ostatecznym. Tymczasem skarżący dąży do wyeliminowania w tym trybie decyzji, powołując się na zmianę stanu faktycznego. Organ nie naruszył zasad postępowania opisanych w art. 7, 77 k.p.a., również dlatego, że rozpoznając wniosek skarżącego nie miał możliwości ponownego rozpoznania sprawy w trybie przepisu art. 66 ustawy Prawo budowlane, a tym samym badania opisywanych, nowych okoliczności faktycznych. Nie mógł prowadzić postępowania w kierunku oceny nowych okoliczności faktycznych, które zdaniem wnioskodawcy niweczą zasadność orzeczenia objętego wnioskiem, o jego wyeliminowanie w trybie art. 155 k.p.a. Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji w trybie art. 151 p.p.s.a. - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2017.1369 t.j.).