VII SA/Wa 162/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Gierak - Podsiadły (spr.), Sędziowie sędzia WSA Marta Kołtun - Kulik, sędzia WSA Jadwiga Smołucha, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi P. Ł. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz P. Ł. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi P. Ł. ("skarżący) jest postanowienie Wojewody [...] ("Wojewoda") z [...] listopada 2018 r. nr [...] stwierdzające niedopuszczalność odwołania, wydane w następującym stanie sprawy: Decyzją z [...] września 2018 r. nr [...] Starosta [...] ("Starosta"), po rozpatrzeniu wniosku o pozwolenie na budowę, zatwierdził projekt budowlany i udzielił P. R. pozwolenia na budowę budynku gospodarczego na działce o nr ew. [...] w D., gm. D. Za stronę postępowania Starosta oprócz inwestora uznał skarżącego, któremu doręczył ww. decyzję w dniu [...] października 2018 r. Natomiast w dniu [...] października 2018 r. wskazana decyzja została doręczona inwestorowi, który w tym samym dniu złożył oświadczenie o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania. Pismo z [...] października 2018 r. zawierające ww. oświadczenie zostało podpisane także przez skarżącego. Następnie, tj. w dniu [...] października 2018 r. skarżący złożył odwołanie od ww. decyzji Starosty kwestionując jej prawidłowość, a jednocześnie wniósł "o uchylenie skutków prawnych oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania" wskazując, że zostało one złożone pod wpływem błędu. Po zapoznaniu się z tym odwołaniem, Wojewoda wydał wskazane na wstępie postanowienie z [...] listopada 2018 r. nr [...], którym na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., "k.p.a."), stwierdził niedopuszczalność odwołania od decyzji Starosty [...] z [...] września 2018 r. nr [...]. W uzasadnieniu postanowienia Wojewoda podał, że organ odwoławczy przed merytorycznym rozpoznaniem odwołania jest zobowiązany w pierwszej kolejności ustalić dopuszczalność wniesienia środka zaskarżenia, zachowanie terminu do jego wniesienia oraz legitymację prawną osoby wnoszącej. Ustalenie, że na objęty odwołaniem akt nie przysługuje środek odwoławczy skutkuje wydaniem ostatecznego postanowienia w oparciu o art. 134 k.p.a. Wskazał dalej na art. 127 § 1 i art. 127a k.p.a. Dostrzegł w ten sposób m.in., że w trakcie biegu terminu do wniesienia odwołania strona może zrzec się prawa do wniesienia odwołania wobec organu administracji publicznej, który wydał decyzję oraz, że z dniem doręczenia ww. oświadczenia przez ostatnią ze stron decyzja staje się ostateczna. Wojewoda stwierdził przy tym, że złożone oświadczenie o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania jest nieodwołalne, a to oznacza, że czynnością cofnięcia zrzeczenia się prawa odwołania nie można obalić mocy ostateczności i prawomocności decyzji. W konsekwencji podał, że w okolicznościach niniejszej sprawy (wobec zrzeczenia się stron prawa do wniesienia odwołania) należało stwierdzić niedopuszczalność odwołania skarżącego. W skardze do Sądu na ww. postanowienie Wojewody, skarżący wniósł o jego uchylenie oraz o uchylenie decyzji organu I instancji o pozwoleniu na budowę i zasądzenie kosztów postępowania na jego rzecz. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie: -art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, -art. 80 k.p.a. poprzez przyjęcie, że całokształt materiału dowodowego zebranego w sprawie pozwala na uznanie, że okoliczności będące przedmiotem postępowania zostały dostatecznie wyjaśnione i udowodnione, -art. 8 k.p.a. poprzez nieprzyczynienie się do starannego i zgodnego z przepisami prawa prowadzenia postępowania mającego zagwarantować równość wobec prawa "oraz podważenie zasady dotyczącej pogłębiania zaufania obywatela do organów państwa", -art. 127a § 1 i 2 k.p.a. poprzez uznanie, że zrzeczenie się prawa do odwołania przez skarżącego przed doręczeniem mu decyzji organu I instancji zostało złożone skutecznie i odniosło skutek, o którym mowa w art. 127a § 2 k.p.a., tj., że przedmiotowa decyzja stała się ostateczna i prawomocna, "podczas gdy, gdyby skarżony organ prawidłowo ustalił stan faktyczny doszedłby do wniosku, że złożenie oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do odwołania nastąpiło przed doręczeniem decyzji i nie można mówić o jego skuteczności", -art. 88 Kodeksu cywilnego w zw. z art. 84 tej ustawy poprzez ich błędne niezastosowanie, bowiem nieodwołalność oświadczenia, o której wspomina organ nie może być absolutna, nie może ograniczać uprawnień wynikających z Kodeksu cywilnego dotyczących możliwości uchylenia się od skutków prawnych oświadczenia woli złożonego pod wpływem błędu. W uzasadnieniu skargi skarżący rozwinął powyżej przedstawione zarzuty wskazując, że organ odwoławczy dokonał wadliwego zastosowania art. 127a § 2 k.p.a. z uwagi w szczególności na to, że nie wziął pod uwagę, iż oświadczenie o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania zostało przez skarżącego złożone przed doręczeniem mu decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoją ocenę w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Sąd kontrolował w niniejszej sprawie postanowienie Wojewody z [...] listopada 2018 r. stwierdzające niedopuszczalność odwołania wniesionego przez skarżącego od decyzji Starosty [...] z [...] września 2018 r. (nr [...]) o pozwoleniu na budowę budynku gospodarczego na działce nr ew. [...] w D. W orzeczeniu tym, znajdującym podstawę prawną w art. 134 k.p.a., Wojewoda wskazał, że (wszystkie) strony postępowania zrzekły się prawa do wniesienia odwołania, a wobec tego po myśli art. 127a § 2 k.p.a. decyzja Starosty stała się ostateczna i prawomocna (i nie może być już w postępowaniu zwykłym skarżona). Zdaniem Sądu, dokonując takiej oceny Wojewoda nie poczynił prawidłowych ustaleń, w konsekwencji – wadliwie zastosował art. 134 k.p.a. I tak, Sąd zauważa, że zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji stronie służy odwołanie tylko do jednej instancji, zaś z brzmienia art. 129 § 1 k.p.a. wynika, że odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Zgodnie natomiast z art. 127a k.p.a. (dodanym przez art. 1 pkt 31 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r., Dz. U. z 2017 r., poz. 935, i obowiązującym od 1 czerwca 2017 r.), w trakcie biegu terminu do wniesienia odwołania strona może zrzec się prawa do wniesienia odwołania wobec organu administracji publicznej, który wydał decyzję (§ 1). Z dniem doręczenia organowi administracji publicznej oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania przez ostatnią ze stron postępowania, decyzja staje się ostateczna i prawomocna (§ 2). Jak wynika z powyższego, strona może zrzec się prawa do wniesienia odwołania. Podjęcie decyzji o skorzystaniu z tego prawa jest uzależnione jedynie od autonomicznej woli strony (jako wyłącznie uprawnionej do rozporządzania swoim prawem do zaskarżenia decyzji I instancji). Tylko bowiem od woli podmiotu legitymowanego zależy, czy wykorzysta on prawo odwołania, czy też np. skorzysta z instytucji "zrzeczenia" uregulowanej w cyt. powyżej art. 127a. Sąd dostrzega jednocześnie, że organ administracji publicznej, wobec którego złożono oświadczenie o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania, nie ma kompetencji do kontroli zasadności zrzeczenia się tego prawa; niemniej powinien pouczyć stronę o skutkach zrzeczenia się prawa do wniesienia odwołania, zwłaszcza o tym, że zrzeczenie się tego prawa pozbawia stronę prawa do sądu. Wobec okoliczności niniejszej sprawy Sąd zauważa natomiast, że zrzeczenie się prawa do wniesienia odwołania może mieć miejsce wyłącznie "w trakcie biegu terminu do wniesienia odwołania". To zaś oznacza, że oświadczenie o zrzeczeniu się z omawianego prawa można skutecznie złożyć tylko w terminie otwartym do wniesienia odwołania. Z powyżej przytoczonego zwrotu użytego przez ustawodawcę w art. 127a § 1 k.p.a. jednoznacznie bowiem wynika zarówno początek jak i koniec terminu do skorzystania z omawianej instytucji. Nie budzi przy tym wątpliwości, że początek biegu terminu do złożenia oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania przypada na dzień następujący po dniu doręczenia decyzji stronie. Taka interpretacja koresponduje bowiem z art. 57 § 1 k.p.a., który stanowi, że jeżeli początkiem terminu określonego w dniach jest pewne zdarzenie (w przypadku czternastodniowego terminu do wniesienia odwołania będzie tym zdarzeniem dzień doręczenia decyzji), przy obliczaniu tego terminu nie uwzględnia się dnia, w którym zdarzenie nastąpiło. Upływ ostatniego z wyznaczonej liczby dni uważa się za koniec terminu. W tej sytuacji w pełni uzasadnione jest stwierdzenie, że zrzeczenie się prawa do wniesienia odwołania przed rozpoczęciem biegu terminu do wniesienia odwołania lub po upływie 14 dni na jego wniesienie jest bezskuteczne. Zatem, aby można było powołać się w niniejszej sprawie na art. 127 § 2 k.p.a., jak to uczynił Wojewoda, należało najpierw ustalić kiedy rozpoczął się dla skarżącego (będącego stroną postępowania przed Starostą) bieg terminu do wniesienia odwołania. Tego zaś w niniejszej sprawie nie zrobiono, co więcej Wojewoda błędnie za skuteczne uznał oświadczenie skarżącego o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania złożone przez niego przed datą doręczenia mu decyzji organu I instancji (a więc wówczas, gdy nie rozpoczął się dla niego jeszcze bieg terminu do wniesienia odwołania). Jak wynika bowiem z akt sprawy decyzja organu I instancji została doręczona skarżącemu [...] października 2018 r. Tym samym począwszy od dnia następnego skarżący mógł złożyć oświadczenie na podstawie art. 127a § 1 k.p.a.; tymczasem w aktach pozostaje jedynie jego oświadczenie z 1 października 2018 r., a to jako niezłożone "w trakcie biegu terminu do wniesienia odwołania", nie mogło prowadzić do wywołania skutku określonego w art. 127a § 2 k.p.a. Z tego też powodu Wojewoda nie mógł przyjąć w sprawie, że decyzja Starosty stała się ostateczna i prawomocna, i jako taka nie może być kwestionowana odwołaniem. Nie nastąpiła bowiem sytuacja określona w art. 127a § 2 k.p.a. (skoro nie wszystkie strony postępowania w "możliwym" do tego terminie zrzekły się prawa do wniesienia odwołania). Wojewoda wadliwie w efekcie zastosował art. 134 k.p.a. i orzekł na jego podstawie. Niezależnie od powyższego Sąd stwierdza, że Wojewoda orzekając w sprawie wadliwie także uznał, że nie ma możliwości "cofnięcia" oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania. W ocenie Sądu, może mieć to miejsce w terminie otwartym dla strony do wniesienia odwołania, czy inaczej: za możliwe, dopuszczalne i skuteczne należy uznać cofnięcie przez stronę oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania, jeżeli doręczenie pisma cofającego zrzeczenie nastąpi przed upływem terminu (określonego dla tej strony) do wniesienia odwołania. W tym przypadku, skarżący "cofnął" swoje oświadczenie o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania w odwołaniu wniesionym z zachowaniem ustawowego terminu 14 dni, a to nie mogło być przez organ pominięte. Podsumowując, skarga okazała się zasadna, albowiem Wojewoda dokonał nieprawidłowej oceny w kontekście art. 127a k.p.a., co skutkowało nieuzasadnionym zastosowaniem art. 134 k.p.a. Rozpoznając ponownie odwołanie skarżącego Wojewoda obowiązany będzie uwzględnić powyższe uwagi Sądu i przystąpić do właściwego postępowania odwoławczego. W tej sytuacji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.