VII SA/Wa 162/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Siwek, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Asesor WSA Michał Podsiadło (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 października 2022 r. sprawy ze skarg T. S., B. K., L. U. i Ł. U. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2021 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji oddala skargi 1. Zaskarżoną decyzją z 25 listopada 2021 r. znak DOA.7110.109.2021.KBA.B Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] kwietnia 2021 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji. 2. Rozstrzygnięcie to wydano w następujących okolicznościach. 2.1. Decyzją z [...] maja 2013 r. znak: [...] Starosta K. zatwierdził projekt budowlany i udzielił N. sp. z o.o. (dalej: inwestor, spółka) pozwolenia na budowę farmy wiatrowej [...] wraz z infrastrukturą – placami montażowymi, drogami dojazdowymi, zjazdami z dróg publicznych, liniami SN wraz z kanalizacją światłowodową oraz stacją GPZ składającą się z budynku stacji, drogi wewnętrznej i chodnika, bramek linowych, konstrukcji pod aparaturę wraz z fundamentami, fundamentu pod transformator potrzeb własnych, dławika, baterii kondensatorów oraz agregatu, sieci kablowych elektroenergetycznych, kanalizacji deszczowej i sanitarnej oraz telekomunikacyjnej, placu parkingowego przed budynkiem nastawni, zbiornika na nieczystości, zbiornika na wody opadowe – na działkach o nr ewid. [...] położonych w obrębie [...] w gminie [...]. Wspomniana decyzja została zmieniona decyzją Starosty K. z [...] kwietnia 2016 r. znak: [...]. 2.2. W okresie od marca 2020 r. do lutego 2021 r. mieszkańcy oraz właściciele nieruchomości gruntowych położonych na terenie wsi S., B., W., M. i K. (wskazani w decyzjach, o których mowa w pkt. 1) wystąpili z wnioskami o stwierdzenie wygaśnięcia ww. decyzji Starosty K. z [...] maja 2013 r. znak: [...]. We wnioskach wskazywali, że na dzień ich złożenia budowa, której dotyczyło pozwolenie nie została rozpoczęta lub została przerwana na okres dłuższy niż 3 lata, jak również, że na działkach ew. wskazanych w pozwoleniu na budowę, nie były ani nie są od 2013 r. prowadzone żadne prace budowlane związane z tym pozwoleniem. 2.2.1. Postanowieniem z 25 listopada 2020 r. sygn. akt II OW 147/20, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał Wojewodę [...] jako organ właściwy w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę farmy wiatrowej wraz z infrastrukturą. 2.3. Decyzją z [...] kwietnia 2021 r. znak: [...], Wojewoda [...] – na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 i § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, ze zm.; dalej: k.p.a.) w zw. z art. 37 ust. 1, art. 80 ust. 1 pkt 2 oraz art. 82 ust. 3 pkt 5b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333, ze zm.; dalej: p.b.) – odmówił stwierdzenia wygaśnięcia ww. decyzji Starosty K. z [...] maja 2013 r. znak: [...]. 2.3.1. W uzasadnieniu tej decyzji, organ I instancji wskazał, że wskazanym w niej wnioskodawcom przysługuje uprawnienie do żądania wszczęcia postępowania w sprawie wygaśnięcia ww. decyzji, albowiem obecnie obowiązujące przepisy w znacznym stopniu ograniczają lokalizację zabudowy mieszkaniowej w sąsiedztwie farm wiatrowych. 2.3.2. Odnosząc się do przesłanek stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę, Wojewoda wskazał, że sporna decyzja Starosty K. stała się ostateczna z dniem 12 czerwca 2013 r., a zatem budowa powinna być rozpoczęta przed upływem 3 lat od tego dnia. Organ podał, że protokołu kontroli tej budowy przeprowadzonej 4 czerwca 2020 r. wynika, że prace przygotowawcze w rozumieniu art. 41 p.b. rozpoczęły się przed upływem 3 lat od wydania pozwolenia, tj. 4 kwietnia 2016 r. Prace przygotowawcze były następnie kontynuowane 20 marca 2019 r., tj. również przed upływem 3 lat od poprzedzających prac przygotowawczych. W ocenie Wojewody nie ma zatem podstaw do wygaszania spornej decyzji o pozwoleniu na budowę. W ocenie organu, nie można stwierdzić wygaśnięcia spornego pozwolenia na budowę również z uwagi na treść art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 981; dalej: u.i.e.w.). 2.4. Odwołania o tej decyzji wnieśli: M. F., A. F., A. F., K. F., K. M., M. M., I. F., Ł. Z., A. L., W. R., M. R., M. K., M. K., M. G., D. L., L. U., Ł. U., A. F., K. R., B. K. i T. S.. 2.5. Zaskarżoną decyzją z 25 listopada 2021 r. znak DOA.7110.109.2021.KBA.B Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: GINB, organ odwoławczy) utrzymał w mocy ww. decyzję Wojewody [...] z [...] kwietnia 2021 r. 2.5.1. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, że z kopii dziennika budowy nr 390/2016 i szkicu tyczenia geodezyjnego załączonego do pisma [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 8 lipca 2020 r. wynika, że 4 kwietnia 2016 r. R.M. przyjął obowiązki kierownika budowy. W tym samym dniu wytyczono w terenie na działce nr ewid. [...] oś drogi dojazdowej do turbiny [...]. GINB wskazał, że projekt budowlany zatwierdzony sporną decyzją Starosty K. obejmuje budowę Zespołu Elektrowni Wiatrowych [...] złożonej z 12 elektrowni wiatrowych o mocy 3 MW (łącznie 36 MW) i wysokości piasty 140 m wraz z towarzyszącą infrastrukturą techniczną Parku Elektrowni [...], tj. m.in. drogami dojazdowymi wewnętrznymi. W ocenie organu, wytyczenie osi drogi dojazdowej stanowi rozpoczęcie prac przygotowawczych, albowiem zgodnie z art. 41 p.b., rozpoczęcie budowy następuje z chwilą podjęcia prac przygotowawczych na terenie budowy, a do prac przygotowawczych zalicza się wytyczenie geodezyjne obiektów w terenie. Zdaniem organu odwoławczego, kwestia zgłoszenia lub braku zgłoszenia prac geodezyjnych w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej nie daje podstaw do uznania, że budowa nie została rozpoczęta w rozumieniu art. 37 ust. 1 oraz art. 41 p.b. Powyższe oznacza, że prace budowlane rozpoczęły się przed upływem 3 lat od wydania spornego pozwolenia na budowę. Następnie GINB wskazał, że z ww. pisma [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego i kopii dziennika budowy wynika, że kontynuowanie prac przygotowawczych nastąpiło 20 marca 2019 r. Wpis z tej daty dokonany przez geodetę wskazuje, że wytyczono wówczas "oś drogi oznaczoną pkt 1 do pkt 3". Zdarzenie to nastąpiło przed upływem 3 lat od rozpoczęcia w dniu 4 kwietnia 2016 r. prac przygotowawczych. 2.5.2. GINB przeanalizował również art. 13 ust. 2 i 2a u.i.e.w. i wskazał, że ustawa ta weszła w życie 16 lipca 2016 r. Organ odwoławczy ustalił, że w sprawie nie zostało wydane pozwolenie na użytkowanie spornej inwestycji w terminie 5 lat od wejścia w życie ww. ustawy. Ponadto nie upłynął wskazany w art. 13 ust. 2a u.i.e.w. termin umożliwiający stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę elektrowni wiatrowej. GINB podał również, że w sprawie nie ustalono, aby stwierdzenie wygaśnięcia spornej decyzji Starosty K. leżało w interesie społecznym. 2.5.3. W związku z zawartym w jednym z odwołań wnioskiem o wstrzymanie wykonania spornej decyzji Starosty K. w trybie art. 159 k.p.a., GINB wyjaśnił, że przedmiotem niniejszego postępowania jest ocena wystąpienia przesłanek wygaśnięcia spornego pozwolenia na budowę, a nie stwierdzenie jego nieważności. 2.5.4. Zdaniem organu odwoławczego, Wojewoda [...] dokonał pełnej analizy stanu faktycznego i prawnego sprawy, a motywy wydanego przez niego rozstrzygnięcia zostały wskazane w uzasadnieniu decyzji Wojewody. Podkreślono, że na zlecenie Wojewody, pracownik [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego przy udziale pracownika [...] Urzędu Wojewódzkiego dokonał kontroli budowy spornego zespołu elektrowni wiatrowych. Wobec tego GINB uznał za niezasadne zarzuty naruszenia art. 6, 7, 8, 9, 75, 77, 78, 79, 79a, 80, 81, 86, 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a., art. 37 ust. 1 i art. 41 p.b., jak również art. 13 ust. 2 u.i.e.w. 2.5.6. GINB wyjaśnił, że Wojewoda zawiadomił strony o wszczęciu postępowania pismem z 16 grudnia 2020 r., informując je o możliwości składania wniosków i wypowiadania się co do zebranych materiałów i dowodów. Pismem tym organ I instancji poinformował również, że z uwagi na znaczną liczbę stron (przekraczającą 20), zgodnie z art. 49 i art. 49a k.p.a. kolejne informacje w sprawie będą udostępniane przez obwieszczenia na tablicy ogłoszeń i Biuletynie Informacji Publicznej [...] Urzędu Wojewódzkiego. GINB dostrzegł, że organ I instancji nieprawidłowo skierował ww. pismo z 16 grudnia 2020 r. do B.K. i T. S., a nie do ich pełnomocnika procesowego. Jednak w ocenie organu odwoławczego, uchybienie to nie wywołało negatywnych skutków procesowych dla tych stron. GINB nie uznał również za wystarczające dla uchylenia decyzji organu I instancji zarzutów dotyczących treści obwieszczenia o wydaniu decyzji, skoro odwołujący się zapoznali się z jego treścią i złożyli odwołanie. 3. Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wpłynęły 2 skargi na powyższą decyzję GINB. 3.1. B. K. i T. S. w skardze z 3 stycznia 2022 r. wniesionej przez ich pełnomocnika, wnieśli o jej uchylenie wraz z utrzymaną nią w mocy decyzją organu I instancji, a ponadto o zasądzenie od inwestora na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie: – art. 140 w zw. z art. 6, 7, 8, 9, 10 k.p.a. przez prowadzenie postępowania dowodowego z naruszeniem tych przepisów i niedopuszczeniem wnioskodawców do udziału w postępowaniu, – art. 40 § 2 i art. 49a k.p.a. przez zaniechanie doręczenia pism i decyzji stronie i jej pełnomocnikowi i braku zawiadomienia stron o zamiarze dokonywania zawiadomień przez obwieszczenie, – art. 75, 77, 78, 79, 79a k.p.a. przez nieuwzględnienie wniosków dowodowych stron, w tym dowodu z przesłania świadków, niepoinformowaniu stron o przeprowadzeniu dowodu z dokumentów, niepoinformowaniu stron o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, – art. 80 i 81 k.p.a. przez zaniechanie oceny całokształtu materiału dowodowego i uniemożliwienie stronie wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, – art. 85 k.p.a. przez zaniechanie przeprowadzenia oględzin z udziałem stron, – art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. przez niezamieszczenie uzasadnienia faktycznego i prawnego, – art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. przez jego niezastosowanie pomimo wystąpienia warunków do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę, – art. 37 ust. 1 p.b. przez jego niezastosowanie i art. 41 p.b, art. 13 ust. 2 i 3 u.i.e.w. przez ich błędną interpretację i błędne zastosowanie, – art. 41 p.b. przez uznanie, że wpis w dzienniku budowy o wyznaczeniu osi drogi jest pracą przygotowawczą, o której stanowi ten przepis, mimo, że oświadczenia skarżących i świadków nie potwierdzają wykonania tych czynności w terenie, a obowiązkowe zgłoszenie prac geodezyjnych nie zostało dokonane przez inwestora. Ponadto ww. skarżący zarzucili organowi błędną ocenę stanu faktycznego, polegającą na uznaniu, ze wpis w dzienniku budowy o wyznaczeniu osi drogi jest dowodem na rozpoczęcie prac przygotowawczych w rozumieniu art. 41 ust. 1 i 2 pkt 1 p.b., jak również dokonanie oceny stanu faktycznego wyłącznie na podstawie dokumentu prywatnego (dziennika budowy) mimo, że przepisy prawa nakazywały rejestrację prac geodezyjnych w terenie (takich, jakie rzekomo zostały wykonane przez inwestora). 3.2. L. U.i Ł. U. w skardze z 14 stycznia 2022 r. zarzucili wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 6, art. 7, art. 8, art. 28 art. 77, art. 80 k.p.a. oraz art. 37 ust. 1 p.b. w zw. z art. 162 § 1 k.p.a. Skarżący ci wnieśli o uchylenie obu decyzji wydanych w toku postępowania administracyjnego oraz o zwrot kosztów postępowania. 3.3. W odpowiedziach na skargi Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z 18 sierpnia 2022 r. skarżący B. K. i T. S. ustosunkowali się do odpowiedzi organu na skargę. 3.4. W piśmie procesowym z 10 października 2022 r., inwestor wniósł o oddalenie skarg oraz o zasądzenie od skarżących na swoją rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Inwestor przedłożył również m.in. kopię dziennika budowy oraz kopię opatrzonej rygorem natychmiastowej wykonalności decyzji Wojewody [...] nr [...] z [...] listopada 2021 r. o zmianie spornej decyzji Starosty K. z [...] maja 2013 r. (zatwierdzającej projekt budowlany zamienny) wraz z zaświadczeniem Wojewody z 10 stycznia 2022 r., z którego wynika, że decyzja zmieniająca stała się ostateczna z dniem 24 grudnia 2021 r. L. U. w piśmie z 12 października 2022 r. odniosła się do ww. stanowiska uczestnika postępowania. 4. Postanowieniami z 22 lipca 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 162/22 oraz VII SA/Wa 290/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zarządził połączenie do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia spraw z ww. skarg. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. 5. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, ze zm.; dalej: p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. W świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. dla kierunku rozstrzygnięcia zasadnicze znaczenie ma to, czy zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo czy doszło do uchybienia uzasadniającego stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu. 5.1. Kontrola sądowa przeprowadzona w oparciu o wskazane wyżej kryteria nie wykazała, aby zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, uzasadniającym jej uchylenie. Za podstawę wyrokowania Sąd przyjął stan faktyczny prawidłowo ustalony w zaskarżonej decyzji. 6. Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie była decyzja o odmowie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę elektrowni wiatrowej. 6.1. Zgodnie z art. 37 ust. 1 p.b., decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata. Na tle tego przepisu wskazuje się, że "wygaśnięcie pozwolenia na budowę oznacza, że inwestor traci prawa nabyte na podstawie decyzji, a dalsze prowadzenie robót budowlanych będzie stanowiło samowolę budowlaną określoną w art. 50 ust. 1 pkt 1 pr. bud. i może stanowić przesłankę wstrzymania prowadzenia robót budowlanych" (D. Sypniewski [w:] R. Godlewski, M. Goss, J. Góralski, W. Ł. Gunia, D. Sypniewski, Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2022, art. 37). Innymi słowy, "wygaśnięcie powyższej decyzji oznacza więc utratę jej mocy obowiązującej z chwilą zaistnienia pewnego zdarzenia prawnego, jakim w omawianej sytuacji jest upływ czasu, a inwestor prowadzący roboty budowlane na podstawie pozwolenia na budowę, które wygasło, musi być traktowany tak jak osoba wykonująca roboty bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę" (A. Kosicki [w:] Prawo budowlane. Komentarz aktualizowany, red. A. Plucińska-Filipowicz, M. Wierzbowski, LEX/el. 2022, art. 37). 6.2. W związku z tym, że sporne pozwolenie na budowę dotyczyło inwestycji w zakresie elektrowni wiatrowej, należało uwzględnić art. 13 ust. 2 i 2a u.i.e.w. Treść art. 13 ust. 2 u.i.e.w. przewiduje, że pozwolenia na budowę dotyczące elektrowni wiatrowych, wydane przed dniem wejścia w życie tej ustawy oraz wydane na podstawie postępowania, o którym mowa w ust. 3, zachowują moc, o ile w ciągu 5 lat od dnia wejścia w życie ustawy wydana zostanie decyzja o pozwoleniu na użytkowanie. Z kolei z ust. 2a ww. przepisu wynika, że do pozwoleń na budowę dotyczących elektrowni wiatrowych, dla których nie wydano decyzji o pozwoleniu na użytkowanie w terminie, o którym mowa w ust. 2, stosuje się przepis art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, przyjmując, że terminy w nim określone liczy się od dnia upływu terminu, o którym mowa w ust. 2. Z uwagi na brzmienie tych przepisów, wymaga również wyjaśnienia, że zawierająca je ustawa z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych weszła w życie z dniem 16 lipca 2016 r. 6.3. Istotny w niniejszej sprawie ust. 2a ww. art. 13 u.i.e.w. został dodany do ww. ustawy przez art. 5 ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1524 ze zm.; dalej: ustawa nowelizująca). W uzasadnieniu rządowego projektu ww. ustawy wskazano, że: "w przypadku aukcji dla odnawialnych źródeł energii planowanych do przeprowadzenia w 2019 r. termin ustawowy na sprzedaż po raz pierwszy energii do sieci w ramach kontraktu aukcyjnego, określony w niniejszym projekcie dla instalacji elektrowni wiatrowych na 33 miesiące, nie będzie mógł zostać w pełni wykorzystany, z uwagi na wcześniejszy upływ terminu na uzyskanie pozwolenia na użytkowanie (skutkującego utratą pozwolenia budowlanego). Przedmiotowa zmiana ma kluczowe znaczenie dla zapewnienia pewności obrotu gospodarczego, w tym uczestników aukcji w ramach dedykowanego dla tej technologii koszyka aukcyjnego. Jednocześnie zniesienie opisywanej kolizji przyczyni się do podniesienia poziomu zaufania uczestników rynku do państwa i stanowionego przez nie prawa. Zmiana sprzyjała będzie obniżeniu poziomu indywidualnego ryzyka inwestycyjnego przedsiębiorców w kontekście poszukiwania finansowania na realizację instalacji odnawialnego źródła energii, po wygranej aukcji. Tym samym, opisywana zmiana jest również niezbędna z punktu widzenia potrzeby zapewnienia możliwie wysokiego poziomu konkurencyjności wśród uczestników aukcji w 2019 r. Brak projektowanej zmiany skutkować może niższym zainteresowaniem inwestorów udziałem w aukcji, a w konsekwencji zagrożeniem realizacji celu OZE na 2020 rok". Ponadto w załączonej do projektu ww. ustawy Ocenie skutków regulacji wskazano, że "zaproponowano przepisy będące odpowiedzią na odnotowany problem dotyczący kolizji obowiązujących przepisów wynikających z ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych – ograniczony czas na uzyskanie pozwolenia na użytkowanie do dnia 16 lipca 2021 r. – z przepisami wynikającymi z ustawy o OZE – określającymi termin ustawowy na wprowadzenie po raz pierwszy energii do sieci (wynikający z art. 79 ust. 3 pkt 8 lit. a tiret drugie ustawy OZE). W projekcie zaproponowano przepisy umożliwiające przeprowadzenia aukcji w 2019 r. dla instalacji odnawialnego źródła energii, będących odpowiedzią na konieczność zwiększenia udziału OZE w miksie energetycznym Polski. Jak wynika z opublikowanego przez Najwyższą Izbę Kontroli (dalej: "NIK") raportu pn. Rozwój sektora odnawialnych źródeł energii (dalej: "raport NIK"), w wyniku ryzyka niezrealizowania do 2020 r. obowiązkowego minimalnego udziału energii z OZE w całkowitym zużyciu energii brutto na poziomie 15 proc, Polska stanęłaby przed koniecznością dokonania statystycznego transferu energii z OZE z państw członkowskich Unii Europejskiej dysponujących nadwyżką tej energii. Jak wskazuje NIK, koszty tego transferu mogą wynieść nawet 8 mld zł. Realizacja aukcji w bieżącym roku kalendarzowym w wymiarze sumarycznym zakładającym przyrost nowych mocy wytwórczych w wymiarze 3.414 MW różnych rodzajów OZE (z przeważającym udziałem lądowej energetyki wiatrowej oraz instalacji PV), pozwoli uzyskać roczną produkcję energii elektrycznej w wymiarze 9,176 TWh. Istniejące moce wytwórcze z OZE, prognozowana produkcja z instalacji które wygrały przeprowadzone dotychczas aukcje oraz planowane wolumeny dla aukcji jakie zostaną przeprowadzone w bieżącym roku, dadzą wynik o łącznej mocy instalacji na poziomie 13.657 MW z odnawialnych źródeł energii. Źródła te pozwolą na zabezpieczenie jeszcze w 2019 r., docelowej sumarycznej produkcji rocznej na poziomie 35,339 TWh. Co w przewidywanym wymiarze rocznej konsumpcji energii elektrycznej w 2020 r. na poziomie 183,730 TWh, daje udział OZE na poziomie 19,23%, wobec wymaganego poziomu 19,1%. Przedmiotowy projekt ustawy wpisuje się we wnioski przedstawione w raporcie NIK, zgodnie z którymi stosowane rozwiązania prawne i organizacyjne powinny przyczyniać się do zwiększania bezpieczeństwa i przewidywalności inwestycji wśród inwestorów OZE. Projekt znajduje pozytywne przełożenie na rozwój odnawialnych źródeł energii w Polsce usprawniając oraz programując istniejące instrumenty oraz systemy wsparcia. Przyczynia się do tworzenia stabilnego otoczenia prawnego, stanowiąc podstawę w oparciu o którą potencjalni inwestorzy z odpowiednim wyprzedzeniem i dysponując kompletną wiedzą mogą warunkować uczestnictwo w aukcyjnym systemie wsparcia. Projekt przewiduje również rozwiązania mające na celu zwiększenie elastyczności systemu oraz, co istotne, alokację wolumenów obejmującą poszczególne technologie realizowaną w oparciu o występujące na rynku trendy, korelując ją z faktycznym potencjałem i zapotrzebowaniem jego uczestników. Projekt, przyczyniając się do dalszej harmonizacji otoczenia prawnego i rynku OZE, stanowi silny bodziec do jego rozwoju, tym samym pozwalając na zniwelowanie potencjalnych negatywnych skutków niezrealizowania celu OZE". 6.4. Należy zatem zauważyć, że ratio legis art. 13 ust. 2a u.i.e.w. wykracza daleko poza standardowy zakres zainteresowania Prawa budowlanego. Projektodawca, w rozwiązaniu zaakceptowanym przez ustawodawcę, przewidział w tym przepisie szczególną regulację wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę elektrowni wiatrowych. Celem tej regulacji – wynikającym z przytoczonych przepisów i potwierdzonym analizą stenogramów posiedzeń komisji sejmowych i senackich wyznaczonych do prac nad tym przedłożeniem – było zapewnienie pewności obrotu gospodarczego, w tym uczestników aukcji w ramach dedykowanego dla tej technologii koszyka aukcyjnego. Rozwiązanie to miało sprzyjać obniżeniu poziomu indywidualnego ryzyka inwestycyjnego przedsiębiorców w kontekście poszukiwania finansowania na realizację instalacji odnawialnego źródła energii, po wygranej aukcji. Dlatego też ww. regulacja została oceniona jako niezbędna z punktu widzenia potrzeby zapewnienia możliwie wysokiego poziomu konkurencyjności wśród uczestników aukcji w 2019 r. (a jej brak skutkować miał niższym zainteresowaniem inwestorów udziałem w aukcji, a w konsekwencji zagrożeniem realizacji celu OZE na 2020 r.). Analizowany przepis miał pozytywnie wpływać na rozwój odnawialnych źródeł energii w Polsce, tworząc stabilne otoczenie prawne i stanowiąc podstawę w oparciu o którą potencjalni inwestorzy z odpowiednim wyprzedzeniem i dysponując kompletną wiedzą mogą warunkować uczestnictwo w aukcyjnym systemie wsparcia. Należy w tym miejscu zauważyć, że aukcje OZE "identyfikują warunki otrzymania wsparcia finansowego z tytułu wytwarzania energii ze źródeł odnawialnych" (M. Przybylska, Aukcja jako tryb zawarcia umowy sprzedaży energii elektrycznej ze źródeł odnawialnych, PPP 2018, nr 2, s. 61-71), a ich wprowadzenie jest skutkiem tego, że "państwo musi wciąż szukać dostawców OZE, ponieważ nie dysponuje odpowiednią liczbą własnych instalacji tego typu" (M. Dończyk, M. Korzon, O. Skibicki, M. Stupak, Odnawialne źródła energii. Poradnik dla inwestorów oraz wytwórców energii, Warszawa 2022). W piśmiennictwie wskazuje się, że inwestorzy OZE muszą dostosować tempo realizacji inwestycji takich jak elektrownia wiatrowa do terminu ogłaszanych aukcji (M. Trupkiewicz, Nowe instrumenty wsparcia wytwarzania energii elektrycznej oparte na stałej cenie zakupu – zagadnienia wybrane, internetowy Kwartalnik Antymonopolowy i Regulacyjny 2019, nr 5, s. 114). Zatem nie ma wątpliwości, że uzasadnienie projektowanego, a następnie uchwalonego i promulgowanego art. 13 ust. 2a u.i.e.w. ma ścisły związek z procesem inwestycyjno-budowlanym odnoszącym się do elektrowni wiatrowych jako obiektu zapewniającego dostęp do odnawialnego źródła energii. 6.5. W ocenie Sądu, art. 13 ust. 2b u.i.e.w. obejmuje wszystkie pozwolenia na budowę dotyczące budowy elektrowni wiatrowych (dla których nie wydano decyzji o pozwoleniu na użytkowanie w terminie, o którym mowa w art. 13 ust. 2 u.i.e.w.), tj. zarówno wydane przed wejściem w życie ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, jak i te wydane po jej wejściu w życie na podstawie przepisów dotychczasowych (art. 13 ust. 3 u.i.e.w.), a ponadto wydanych już na podstawie przepisów w znowelizowanych ww. ustawą z 20 maja 2016 r. Analizowany art. 13 ust. 2b u.i.e.w. nie zawiera bowiem w tym zakresie żadnego ograniczenia przedmiotowego, np. takiego, jak wskazane w art. 13 ust. 2 u.i.e.w., który dotyczy wyłącznie pozwoleń na budowę dotyczących elektrowni wiatrowych, wydanych przed dniem wejścia w życie ustawy oraz wydanych na podstawie postępowania, o którym mowa w art. 13 ust. 3 u.i.e.w. Skarżący mają oczywiście rację wskazując, że zgodnie z art. 13 ust. 3 u.i.e.w., postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę, wszczęte i niezakończone do dnia wejścia w życie ustawy, prowadzi się na podstawie przepisów dotychczasowych. W ocenie Sądu, przepis ten odnosi się do postępowań w przedmiocie pozwolenia na budowę, w procesowym znaczeniu tego pojęcia. Wskazuje na to wykorzystanie przez ustawodawcę sformułowania "wszczęte i niezakończone", które należy odnieść do czynności lub zdarzeń powodujących wszczęcie lub zakończenie postępowania administracyjnego w rozumieniu k.p.a., takich jak złożenie wniosku o wszczęcie, wydanie ostatecznej decyzji, itp. Tymczasem postępowanie w sprawie spornego pozwolenia na budowę zakończyło się przed wejściem w życie ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, wydaniem decyzji Starosty K. z [...] maja 2013 r. znak: [...]. Z kolei postępowanie w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia tej decyzji zostało wszczęte na podstawie wniosków składanych od 2020 r., tj. po wejściu w życie ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, jak i po wejściu w życie opisanej wyżej ustawy nowelizującej z dnia 19 lipca 2019 r. Dlatego też organy obu instancji prawidłowo uznały, że art. 13 ust. 2a u.i.e.w. należy uwzględnić w szeroko rozumianej podstawie prawnej wydanych rozstrzygnięć. Wspomniany art. 13 ust. 3 u.i.e.w. miałby znaczenie w niniejszej sprawie, gdyby postępowanie w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia spornego pozwolenia na budowę zostało wszczęte przed 16 lipca 2016 r., tj. przed wejściem w życie ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych. Nie ma jednak wątpliwości co do tego, że kontrolowane postępowanie zostało wszczęte już w okresie obowiązywania znowelizowanych przepisów. 6.5. Oceniając możliwość zastosowania art. 13 ust. 2a u.i.e.w. w niniejszej sprawie, należało zatem w pierwszej kolejności stwierdzić, że decyzja Starosty K. z [...] maja 2013 r. znak: [...] jest pozwoleniem na budowę dotyczącym elektrowni wiatrowej, dla której nie wydano decyzji o pozwoleniu na użytkowanie w terminie do 16 lipca 2021 r., tj. w terminie 5 lat od dnia wejścia w życie ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych. Zatem w analizowanym przypadku terminy wynikające z art. 37 ust. 1 p.b. liczy się od dnia liczy się od dnia upływu terminu, o którym mowa w art. 13 ust. 2 u.i.e.w., tj. od 16 lipca 2021 r. Z art. 13 ust. 2a u.i.e.w. wynika zatem, że w przypadku pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowej, dla której nie wydano decyzji o pozwoleniu na użytkowanie w terminie do 16 lipca 2021 r., decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa elektrowni wiatrowej nie została rozpoczęta przed upływem 3 lat (licząc od 16 lipca 2021 r.) lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata. Do ww. pozwoleń na budowę elektrowni wiatrowej, dla której do 16 lipca 2021 r. nie wydano decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, nie stosuje się zatem art. 37 ust. 1 p.b. w jego "standardowym" brzmieniu. 6.6. Z tego względu należało stwierdzić, że organy obu instancji zasadnie odmówiły stwierdzenia nieważności decyzji Starosty K. z [...] maja 2013 r. znak: [...]. W stosunku do tego pozwolenia na budowę nie wydano bowiem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przed 16 lipca 2021 r., toteż ww. pozwolenie na budowę wygaśnie, jeżeli budowa elektrowni wiatrowej nie zostanie rozpoczęta przed upływem 3 lat (licząc od 16 lipca 2021 r.) lub budowa zostanie przerwana na czas dłuższy niż 3 lata. Z art. 13 ust. 2b u.i.e.w. wynika zatem w szczególności brak możliwości wygaśnięcia takiej decyzji, jak sporna decyzja Starosty K. z [...] maja 2013 r. przed 16 lipca 2024 r., a w konsekwencji nie ma również możliwości wydania decyzji stwierdzającej (przed tą datą) wygaśnięcia takiego pozwolenia na budowę w trybie art. 37 ust. 1 p.b. w zw. z art. 13 ust. 2a u.i.e.w. Odmawiając stwierdzenia wygaśnięcia ww. decyzji Starosty K. organy obu instancji prawidłowo zastosowały ww. przepisy. 7. W związku z tym, że stwierdzenie nieważności spornej decyzji Starosty K. było niemożliwe z przyczyn prawnych, zarzuty skarżących odnoszące się do naruszenia przepisów o postępowaniu dowodowym, w tym zarzuty błędów w ustaleniach faktycznych, nie miały istotnego wpływu na wynik sprawy. Z wykazanych wyżej przyczyn nie było bowiem możliwości stwierdzenia wygaśnięcia ww. decyzji o pozwoleniu na budowę i to bez względu na ustalenia organu w przedmiocie tego, czy budowa ww. elektrowni wiatrowej została rozpoczęta w terminie 3 lat od wydania spornego pozwolenia na budowę, czy też tę budowę przerwano na czas dłuższy niż trzy lata, jak również bez względu na to, czy czynności opisane w dzienniku budowy w dniach 4 kwietnia 2016 r. i 20 marca 2019 r. stanowiły prace przygotowawcze w rozumieniu art. 41 p.b. Nawet bowiem gdyby organy obu instancji ustaliły – jak chcieli tego skarżący, że budowa ww. elektrowni wiatrowej nie została rozpoczęta w terminie 3 lat od wydania spornego pozwolenia na budowę, czy też, że tę budowę przerwano na czas dłuższy niż trzy lata, to z uwagi na brzmienie art. 13 ust. 2a u.i.e.w. nie było możliwości stwierdzenia wygaśnięcia spornej decyzji Starosty K. z tych przyczyn. 7.1. W ocenie Sądu, oczekiwanego przez skarżących rezultatu nie mogły przynieść również zarzuty naruszenia przepisów związanych z zasadą czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym, w tym odnoszące się do doręczeń i obwieszczeń. Sąd wskazuje, że skarżący brali czynny udział w postępowaniu, złożyli odwołania, a następnie skargę do sądu administracyjnego. Czynności te wykonali w terminie i okazały się one skuteczne w tym sensie, że doprowadziły do wszczęcia postępowania odwoławczego, a następnie postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też nie sposób uznać, aby jakiekolwiek uchybienia organów obu instancji w tym zakresie pozbawiły strony skarżące możliwości czynnego udziału w postępowaniu, w tym prawa do zgłaszania wniosków i przedstawiania własnych poglądów, czy też prawa do wglądu w akta kontrolowanego postępowania administracyjnego. 8. W tym miejscu należy jeszcze odnotować, że w piśmie z 13 października 2022 r. pełnomocnik skarżących zwrócił się o odroczenie rozpoznania sprawy (posiedzenie wyznaczono na 14 października 2022 r.) w celu doręczenia mu pism procesowych uczestnika postępowania. W ocenie Sądu, z uwagi na charakter tej sprawy oraz fakt, że dla jej rozstrzygnięcia zasadnicze znaczenie ma stan prawny, który Sąd ustala i bierze pod uwagę z urzędu, bez względu na stanowiska stron, nie wystąpiła przyczyna uzasadniająca odroczenie rozpoznania sprawy. Sąd raz jeszcze podkreśla, że ustalenia faktyczne niezbędne dla prawidłowości zaskarżonej decyzji są niesporne i dotyczą tego, że decyzja Starosty K. z [...] maja 2013 r. znak: [...] jest pozwoleniem na budowę elektrowni wiatrowej oraz tego, że w stosunku do tej elektrowni nie została wydana decyzji o pozwoleniu na użytkowanie w terminie do 16 lipca 2021 r. 8. Zarzuty skargi okazały się zatem niezasadne. Sąd nie stwierdził również aby przy wydaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia doszło do innych uchybień, które uzasadniałyby uchylenie lub stwierdzenie jego nieważności. Wobec tego Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. Z tych przyczyn Sąd orzekł, jak w sentencji.