VII SA/Wa 1620/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), Sędzia WSA Grzegorz Antas, Sędzia WSA Wojciech Sawczuk, Protokolant starszy sekr. sąd. Sylwia Rosińska - Czaykowska, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2019 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji ostatecznej oddala skargę Główny Inspektor Sanitarny (GIS) decyzją z [...] maja 2019 r. [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 154 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096, ze zm.) i art. 37 ust. 1 ustawy z 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2019 r. poz. 59), po rozpatrzeniu odwołania A. B. – utrzymał w mocy decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego (PWIS) z [...] marca 2019 r., [...] o odmowie zmiany własnej decyzji z [...] czerwca 2012 r. [...] utrzymującej w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K. (PPIS) z [...] kwietnia 2012 r. nr [...] o braku podstaw do stwierdzenia u A. B. choroby zawodowej narządu słuchu. GIS wskazał, że uprzednio PWIS wydał [...] marca 2007 r. decyzję utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji. A. B. wniósł skargę do WSA w Krakowie, który wyrokiem z 16 maja 2013 r. sygn. akt III SA/Kr 474/07 uchylił decyzje organów obu instancji. Sąd stwierdził, że orzeczenia lekarskie wydane w tej sprawie nie zostały wszechstronnie ocenione i nie zawierały przekonującego uzasadnienia. Sąd zaznaczył, że organy rozpoznając ponownie sprawę winny przede wszystkim skierować skarżącego ponownie na badanie słuchu. Dopiero na podstawie uzyskanych orzeczeń lekarskich organy będą mogły samodzielnie ustalić, czy zachodzi przypadek choroby zawodowej. W związku z powyższym PPIS przesłał skierowanie na badanie A. B. do [...] Ośrodka Medycyny Pracy w K. Zainteresowany zgłosił się do ww. jednostki orzeczniczej 7 maja 2008 r., jednak nie wyraził zgody na badanie laryngologiczne i audiologiczne. Wobec zarzutów o stronniczość i brak obiektywizmu jednostek orzeczniczych [...] Ośrodek Medycyny Pracy pismem z 14 lipca 2008 r. poinformował PPIS, że dokumentację medyczną strony z prośbą o badanie konsultacyjne i wydanie opinii przesłano do Instytutu Medycyny Pracy w Ł. Pomimo dwukrotnie wyznaczonego terminu A. B. nie zgłosił się na badanie. Wobec powyższego 25 czerwca 2009 r. PPIS ponownie wystosował do [...] Ośrodka Medycyny Pracy w K. skierowanie na badanie. Pomimo wyznaczonego terminu skarżący nie zgłosił się bez podania przyczyn. Dopiero w odpowiedzi na zapytanie wskazywał na złym stan zdrowia. PPIS w dniu 11 maja 2011 r. wystosował kolejne skierowanie na badanie Jednak i tym razem skarżący nie zgłosił się do ośrodka diagnostycznego. PPIS wydał zatem decyzję z [...] kwietnia 2012 r. o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej narządu słuchu, którą PWIS decyzją z [...] czerwca 2012 r. utrzymał w mocy. WSA w Krakowie wyrokiem z 16 maja 2013 r., sygn. akt: III SA/Kr 1221/12 skargę oddalił. A. B. złożył skargę kasacyjną., którą NSA postanowieniem z 14 maja 2015 r. sygn. akt. II OSK 2486/13 odrzucił. Dnia 29 stycznia 2019 r. do PWIS wpłynął wniosek skarżącego o zmianę decyzji ostatecznej z [...] czerwca 2012 r. PWIS decyzją z [...] marca 2019 r. odmówił zmiany ww. decyzji. GIS wskazał, że A. B. we wniosku z 23 stycznia 2019 r. oraz w piśmie z 6 marca 2019 r. nie podał argumentów świadczących o naruszeniu słusznego interesu strony, o którym mowa w art. 154 K.p.a. W ocenie organu nie zaistniały przesłanki do zmiany decyzji ostatecznej. A. B. podtrzymał stanowisko odmawiające poddania się ponownym badaniom. Analiza materiału dowodowego wykazała, że takie stanowisko skarżący prezentował w toku całego postępowania. Był trzykrotnie kierowany na badania lekarskie mających stanowić podstawę rozstrzygnięcia - skierowania: z 3 marca 2008 r., z 25 czerwca 2009 r. i z 1 maja 2011 r. W celu realizacji tych skierowań skarżący był siedmiokrotnie proszony o stawienie się w jednostkach orzeczniczych na badania - dwukrotnie przez Instytut Medycyny Pracy im. Prof. [...] w Ł. i pięciokrotnie przez [...] Ośrodek Medycyny Pracy. Na badania skarżący stawił się jeden raz, po wystosowaniu przez [...] Ośrodek Medycyny Pracy drugiego ponaglenia, ale nie wyraził zgody na badania. Jeden raz nie stawił się z uzasadnionych przyczyn (udokumentowana choroba). Z akt, a w szczególności licznych pism do organów wynika, że skarżący kwestionował stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w wyroku z 16 maja 2013 r., sygn. akt III SA/Kr 474/07 w zakresie wytycznych co do dalszego postępowania, oraz wyrażał stanowisko, iż do wydania pozytywnej decyzji wystarczający jest materiał dowodowy zgromadzony w toku poprzednio toczącego się postępowania administracyjnego. Stanowisko jest jednak nie do pogodzenia z wyrokiem w zw. z art. 153 p.p.s.a. Organ podkreślił, że bez orzeczenia lekarskiego nie może dokonać we własnym zakresie rozpoznania choroby i ustalić, czy rozpoznane schorzenie mieści się w wykazie chorób zawodowych. Orzeczenie lekarskie jest więc niezbędnym i rozstrzygającym dowodem. Dalej zaznaczył, że decyzja w przedmiocie choroby zawodowej jest decyzją związaną. Organ jest bowiem związany orzeczeniem lekarskim wydanym zgodnie z § 8 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1367). Ponadto pojęcie słusznego interesu strony, choć niezdefiniowane wskazuje, że nie chodzi w nim o każdy interes strony (a więc chęć uzyskania rozstrzygnięcia zgodnego z wolą strony), ale wyłącznie o interes zgodny z prawem i zasadami współżycia społecznego. Modyfikacja ukształtowanego ostateczną decyzją stosunku administracyjnoprawnego (poprzez jego zmianę lub zniesienie) musi być społecznie akceptowalna i godna wsparcia ze strony Państwa, ze względu na cel, jaki ma zostać przez tę modyfikację osiągnięty. Interes ten ma być słuszny, a nie jedynie zgodny z oczekiwaniem strony. W ocenie organu, zarzuty odwołania nie zasługiwały na uwzględnienie, bowiem strona wskazywała na szereg nieskonkretyzowanych uchybień procesowych, nie wykazując ich wpływu na rozstrzygnięcie. Skargę na powyższą decyzję złożył A. B. podnosząc, że zgromadzona dokumentacja uzasadnia jego odmowę poddawania się ponownym badaniom lekarskim. Wykonane badania są wystarczające, a kwalifikacji prawnej dokonuje inspektor sanitarny. Wydawane decyzje są zatem decyzjami "nieuprawnionymi", przestępczymi - karalnymi wg kodeksu karnego. Podniósł, że ponowne postępowanie przeprowadzono w oparciu o posiadany materiał, ze stanowiskiem skarżącego o zbędności wskazanych przez Sąd badań oraz, że przeprowadzone badania są wystarczające do stwierdzenia choroby zawodowej. Dodał, że wskazanie Sądu o konieczności przeprowadzenia dodatkowych badań jest niezgodne z Konstytucją. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sąd administracyjny właściwy jest do kontroli decyzji administracyjnych tylko w oparciu o kryterium legalności, a więc zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi następuje zatem jedynie w przypadku naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły. Badaniu Sądu skarżący podał decyzję GIS z [...] maja 2019 r. utrzymującą w mocy decyzję PWIS z [...] marca 2019 r. o odmowie zmiany – w trybie art. 154 § 1 k.p.a. - decyzji ostatecznej PWIS z [...] czerwca 2012 r. utrzymującej w mocy decyzję PPIS z [...] kwietnia 2012 r. stwierdzającą brak podstaw do stwierdzenia u skarżącego choroby zawodowej. Zaznaczyć zatem na wstępie trzeba, że instytucja wymieniona w 154 § 1 k.p.a. stanowi odstępstwo od zasady trwałości decyzji ostatecznych określonej w art. 16 K.p.a. Zgodnie z powołanym przepisem decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że nie narusza ona prawa, bowiem niemożliwa była zmiana ostatecznej decyzji PWIS z [...] czerwca 2012 r. na podstawie powołanego przepisu. Wyjaśnić należy, że art. 154 § 1 k.p.a. ustanawia dwie przesłanki, które muszą wystąpić łącznie, aby można było wzruszyć decyzję ostateczną. Musi to być, po pierwsze decyzja, która nie tworzy praw nabytych dla żadnej ze stron postępowania, a po wtóre - za jej wzruszeniem musi przemawiać interes społeczny lub słuszny interes strony. Z użytego w przytoczonym przepisie spójnika "lub" wynika, iż wystarczą racje interesu społecznego bądź tylko wzgląd na słuszny interes strony, a może być i tak, że obydwa te interesy będą zaspokojone zmianą lub uchyleniem decyzji. Wymagania interesu społecznego lub słusznego (a więc kwalifikowanego) interesu strony muszą wynikać ze stanu faktycznego i prawnego sprawy. Ponadto uchylenie lub zmiana decyzji w trybie art. 154 K.p.a. może mieć miejsce tylko w sytuacji, gdy brak jest podstaw prawnych do jej uchylenia lub zmiany w trybie wznowienia postępowania lub do stwierdzenia nieważności tej decyzji. Organ może zmienić lub uchylić decyzję ostateczną tylko przy niezmienionym stanie faktycznym i prawnym, istniejącym w dniu wydania takiej decyzji i z udziałem tych samych stron. Niemniej, trybu określonego w art. 154 k.p.a. nie można traktować jako podstawy do ponownego rozpatrzenia sprawy zakończonej już decyzją ostateczną. Nie jest to bowiem kolejne postępowanie w sprawie rozstrzygniętej taką decyzją. Istota tego postępowania sprowadza się do zbadania, czy w ustalonych okolicznościach faktycznych i prawnych dotychczasowej decyzji zostały spełnione przesłanki wymienione w tym przepisie. W rozpatrywanej sprawie szczególnego podkreślenia wymaga również to, że zmiana decyzji w omawianym trybie może dotyczyć wyłącznie decyzji o charakterze uznaniowym, a więc jeżeli przy ich wydawaniu organ nie jest związany przepisami prawa. Wyklucza się natomiast możliwość zmiany na tej podstawie decyzji związanych tj. kiedy przy ich wydawaniu organ jest ściśle związany przepisami prawa, które wprost obligują go do takiego rozstrzygnięcia. Decyzja wydawana w przedmiocie stwierdzenia choroby zawodowej niewątpliwie nie jest decyzją uznaniową, skoro przy jej wydawaniu organ jest związany orzeczeniem lekarskim wydanym zgodnie z § 8 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. - w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1367). Orzeczenie lekarskie jednostki właściwej do rozpoznania chorób zawodowych ma charakter opinii biegłego, co oznacza, że organ nie jest uprawniony do samodzielnej oceny dokumentacji lekarskiej, prowadzącej do odmiennego rozpoznania schorzenia. Orzeczenie lekarskie stanowi jedyny wiarygodny środek dowodowy służący stwierdzeniu choroby zawodowej. Organy nie mają zatem żadnych uprawnień do badania stanu zdrowia skarżącego i przyjęcia, że kształtuje się on odmiennie od wyników badań stanowiących podstawę orzeczeń lekarskich. W konsekwencji, skoro decyzja o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej jest decyzją o charakterze związanym, nie może zostać zmieniona na mocy art. 154 K.p.a. Tylko w obszarze tzw. "luzu decyzyjnego" wzgląd na interes społeczny lub słuszny interes strony może doprowadzić do uchylenia lub zmiany decyzji. Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy Sąd podkreśla, że już tylko z tego względu organy nie mogły zmienić badanej decyzji. Słusznie zatem Główny Inspektor Sanitarny uznał, że skoro organ państwowej inspekcji sanitarnej jest związany orzeczeniami lekarskimi wykluczona jest zmiana lub uchylenie, w trybie art. 154 k.p.a., tego typu decyzji. Z powyższego wywodu wynika również, że uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznej nie jest możliwe bez zmiany orzeczenia przez uprawnioną do wydawania orzeczeń jednostkę medyczną, gdyż naruszałaby prawo regulujące postępowanie dotyczące chorób zawodowych. W tej sprawie skarżący nie stawiając się na wielokrotne wezwania uprawnionych jednostek orzeczniczych pozbawił organy możliwości ponownego przeprowadzenia postępowania, a co za tym idzie uniemożliwił uzyskanie podstawowego dowodu w sprawie, do przeprowadzenia którego zobowiązał organy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z 16 maja 2013 r. sygn. akt III SA/Kr 474/07. Sąd wskazał jednoznacznie, że orzeczenia lekarskie wydane na użytek postępowania w sprawie chorób zawodowych są opiniami w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a. i jak każdy dowód podlegają wszechstronnej ocenie organu. W ocenie Sądu, opinie lekarskie wydane w tej sprawie, nie spełniały wskazanych wyżej wymogów, w szczególności nie zawierały pełnego, przekonującego i jednoznacznego uzasadnienia pomimo, że były uzupełniane. Orzeczenia te zawierają zasadniczą wzajemną sprzeczność, której - zdaniem Sądu - nie wyjaśniono w sposób wystarczający, co powoduje wątpliwości co do ich rzetelności i wiarygodności opinii w zakresie rozbieżności w diagnozie, dotyczącej charakteru niedosłuchu. Sąd stwierdził ponadto, iż organy rozpoznając ponownie sprawę winny przede wszystkim skierować skarżącego raz jeszcze na badanie słuchu z tego powodu, iż pierwsze badanie zostało dokonane na przełomie roku 1999 i 2000, wskazane w nim przesłanki niezawodowego charakteru niedosłuchu opierające się na wielkości niedosłuchu były niezgodne z prawem, organ orzekał 6 lat później, a w uzupełniających opiniach lekarskich zachodzą sprzeczności nie dające się usunąć bez ponownego badania lekarskiego. Zaszła zatem potrzeba ponownego badania lekarskiego skarżącego i wydania orzeczeń lekarskich, które spełniać będą wymogi ustawowe. Dopiero na podstawie uzyskanych orzeczeń lekarskich organy będą mogły samodzielnie ustalić czy zachodzi przypadek choroby zawodowej, o której mowa w pkt 15 cytowanego wyżej rozporządzenia. Jak ustalił organ, skarżący był trzykrotnie kierowany na badania lekarskie - skierowaniami: z 3 marca 2008 r., 25 czerwca 2009 r. oraz 1 maja 2011 r. Siedmiokrotnie był proszony o stawienie się w jednostkach orzeczniczych: w Instytucie Medycyny Pracy im. prof. [...] w Ł. i pięciokrotnie w [...] Ośrodku Medycyny Pracy. Wprawdzie skarżący stawił się jeden raz, po wystosowaniu przez [...] Ośrodek Medycyny Pracy drugiego ponaglenia, jednak nie wyraził zgody na przeprowadzenie badań. Odmawiając poddania się dodatkowym badaniom skarżący w istocie zakwestionował ocenę prawną Sądu zawartą w ww. wyroku. Natomiast zgodnie z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Przez ocenę prawną należy rozumieć sąd o prawnej wartości sprawy. Powyższy przepis ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Nieprzestrzeganie tego przepisu w istocie podważałoby obowiązującą w demokratycznym państwie prawnym zasadę sądowej kontroli nad aktami i czynnościami organów administracji i prowadziło do niespójności działania systemu władzy publicznej. Związanie oceną prawną wyrażoną w wyroku (uzasadnieniu orzeczenia) oraz wynikającymi z niej wskazaniami co do dalszego postępowania oznacza, że organ nie może formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz obowiązany jest do podporządkowania się jemu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej (wyrok NSA z: 30 lipca 2009 r., II FSK 451/08, Lex nr 526493; 23 września 2009 r., I FSK 494/09, Lex nr 594010; 13 lipca 2010 r., I GSK 940/09, Lex nr 594756; wyrok WSA we Wrocławiu z 14 stycznia 2010 r., I SA/Wr 1591/09, Lex nr 559604). Dlatego w razie wnoszenia kolejnych skarg z powodu niewłaściwego wykonania zapadłego wyroku uwzględniającego skargę, sąd administracyjny jedynie weryfikuje sposób wywiązania się organów ze skierowanych do nich wskazań, nie wnika on natomiast w materię objętą zakresem wcześniejszych ocen (wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2010 r., II FSK 2129/08, Lex nr 596261). Wobec postawy skarżącego uniemożlwiającej przeprowadzenie badań lekarskich PPIS [...] kwietnia 2012 r. wydał decyzję, o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej narządu słuchu, a PWIS decyzją z [...] czerwca 2012 r. utrzymał ją w mocy. Stanowisko to podzielił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, który wyrokiem z 16 maja 2013 r., sygn. akt: III SA/Kr 1221/12 oddalił skargę, podnosząc, że organy zastosowały się do wskazań sądu co do dalszego postępowania w tym wyroku zawartych (sygn. akt III SA/Kr 474/07). Z podanych przyczyn zarzuty skargi nie zasługiwały na uwzględnienie. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), orzekł jak w sentencji.