VII SA/Wa 1621/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), , Sędzia WSA Jolanta Zdanowicz, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, , Protokolant Ewa Sawicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2007 r. sprawy ze skargi Gminy Miasta T. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2007 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej Gminy Miasta T. kwotę 600 (sześćset) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z [...] lipca 2007r.,znak [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (jednolity tekst ustawy z dnia 14 czerwca 1960r., Dz. U. z 2000r. Nr 98 poz. 1071 z późn zm.), po rozpatrzeniu odwołania Z. w T. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2007 r, znak: [...], odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu G. w T. z dnia [...] marca 2007 r, znak: [...], uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie miało następujący przebieg. Decyzją z dnia [...] marca 2007 r., znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu G. w T. nakazał Z. z siedzibą przy ul. [...] w T. wykonanie określonych prac zabezpieczających budynek po pożarze przy ul. [...] w T. oraz zakazał użytkowania części obiektu tj. prawego i środkowego segmentu budynku przy ul. [...] w T. do czasu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Powyższej decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności na podstawie art. 108 kpa. Na wniosek Z. w T. doszło do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności w/w rozstrzygnięcia. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r., znak: [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu G. w T. z dnia [...] marca 2007 r., znak: [...]. Po rozpatrzeniu odwołania Z. w T. zapadła zaskarżona decyzja. W jej uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że adresatem decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości zgodnie z art. 66 Prawa budowlanego może być właściciel, użytkownik wieczysty lub zarządca obiektu budowlanego. Decyzja z dnia [...] marca 2007 r., znak: [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu G. w T., została skierowana do Z. w T., jako zarządcy w/w obiektu budowlanego, legitymującego się pełnomocnictwem i umową z dnia [...] listopada 1961r., gdzie właścicielka nieruchomości położonej przy ul. [...] w T. - M. Ż. upoważniła, ówczesne [...] Z. w T. do zarządzania i administrowania w/w nieruchomością. Organ wskazał, że w niniejszym postępowaniu Z. w T. podnosi, iż decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu G. w T. z dnia [...] marca 2007 r. została skierowana do podmiotu nie legitymującego się przymiotem strony postępowania, a zatem jest obciążona wadą określoną w przepisie art. 156 §1 pkt 4 k.p.a, pełnomocnictwo udzielone przez właścicielkę przedmiotowej nieruchomości, jak również umowa o zarząd i administrowanie tą nieruchomością, w świetle art. 101 § 1 Kodeksu cywilnego wygasły, gdyż M. Ż. od wielu lat nie żyje. Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego powyższy fakt potwierdza, znajdujące się w aktach organu powiatowego, pismo Z. w T. z dnia [...] kwietnia 2007 r., L.dz. [...], skierowane do Prezydenta Miasta T., z którego wynika, iż w/w organizacja występuje w imieniu spadkobierców właściciela nieruchomości położonej w T. przy ul. [...], z treści powyższego wystąpienia można wnioskować, iż dotychczasowy właściciel spornej nieruchomości nie żyje. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że organ wojewódzki ponownie rozpatrując przedmiotową sprawę powinien ustalić, czy w/w pełnomocnictwo oraz umowa nie wygasły lub czy istnieje nowa umowa pomiędzy spadkobiercami właściciela nieruchomości, ponadto, czy Z. w T., będące adresatem weryfikowanej decyzji, wydanej na podstawie art. 66 Prawa budowlanego, jest - w rozumieniu Prawa budowlanego - zarządcą przedmiotowego obiektu budowlanego, a zatem podmiotem legitymującym się przymiotem strony w przedmiotowym postępowaniu. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że przez "zarządcę", w świetle przepisów Prawa budowlanego, należy rozumieć podmiot sprawujący "trwały zarząd", o którym mowa w art. 43-50 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r, Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.). Trwały zarząd jest formą prawną władania nieruchomością przez państwową jednostkę organizacyjną Oddanie nieruchomości w trwały zarząd następuje w drodze decyzji odpowiedniego organu na wniosek zainteresowanej jednostki na czas oznaczony lub nieoznaczony. Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzja organu pierwszej instancji zapadła z naruszeniem przepisów art. 7, 77 i 80 k.p.a, bowiem organ orzekający w podjętym rozstrzygnięciu nie dokonał wyczerpującej oceny całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie oraz nie wyjaśnił wszystkich okoliczności faktycznych przedmiotowej sprawy, co skutkuje skorzystanie przez organ II instancji z uprawnień kasacyjnych wynikających z art. 138 § 2 k.p.a. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniosła Gmina Miasta T. reprezentowana przez prezydenta Miasta T. Skarżąca dochodziła uchylenia zaskarżonej decyzji wraz z zasadzeniem kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazano, że Z. w T. do chwili pożaru kamienicy wykonywało obowiązki w stosunku do przedmiotowej kamienicy na podstawie dokumentów sporządzonych z M. Ż., jeszcze [...] sierpnia 2007r., w/w zrzeszenie podpisało ze S. sp.j. porozumienie, co do nakładów i najmu części przedmiotowej nieruchomości. Skarżąca podniosła też, że definicja zarządcy nie wynika tylko z przepisów o trwałym zarządzie. Jak wynika, bowiem z przepisu art. 185 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004r. Nr 261 poz. 2603 że zm.) zarządzanie polega na podejmowaniu wszelkich decyzji zmierzających do utrzymania nieruchomości w stanie nie pogorszonym zgodnie z jej przeznaczeniem, jak również do uzasadnionego inwestowania w tą nieruchomość. Pojecie zarządcy definiują też przepisy ustawy Prawo budowlane, takie rozumienie pojęcia zarządu przyjęto w decyzji kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie (względnie oddalenie) skargi. Podtrzymał argumentację zawarta uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, podnosząc dodatkowo, że Gmina Miasta T. nie legitymuje się przymiotem strony niniejszego postępowania, gdyż nie posiada ona interesu prawnego w niniejszej sprawie. Na rozprawie w dniu 27 listopada 2007r, pełnomocnik Skarżącej wskazał, że jej interes prawny wywodzi się z tego, że Miasto T. ma obowiązki do reprezentowania Skarbu Państwa w ochronie zabytków (zawarte zostało porozumienie z dnia [...] stycznia 2004r., pomiędzy Wojewodą [...] a Prezydentem Miasta T.). Pełnomocnik wskazał ponadto, że Miasto T. jest właścicielem działki sąsiedniej nr ew. [...] oraz działki stanowiącej drogę i chodnik przylegającej do przedmiotowej nieruchomości, a stan kamienicy stanowi zagrożenie dla użytkowników tych nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z poźn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Ponadto Sąd Administracyjny nie ocenia rozstrzygnięcia organu administracji pod kątem jego słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego. Wskazać należy, że zanim dojdzie do sądowej kontroli zaskarżonej decyzji, rzeczą Sądu jest zbadanie czy skarga pochodzi od strony. Przepis art. 50§1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm. ) stanowi, że uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy kto ma w tym interes prawny. Kryterium interesu prawnego, na którym oparta jest legitymacja do wniesienia skargi oznacza, że akt organu musi dotyczyć interesu prawnego skarżącego, który musi być własny, indywidualny i oparty na konkretnym przepisie prawa powszechnie obowiązującego ( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3czerwca 1996r. USA 74/96 ONSA 1997/2/89). O tym więc, czy konkretny podmiot ma w danej sprawie chroniony interes prawny, decydują przepisy prawa. Od wykazania więc związku między chronionym przez przepisy prawa interesem prawnym a aktem lub czynnością organu administracji publicznej uzależnione jest uprawnienie do złożenia skargi. W orzecznictwie przyjmuje się, że mieć interes prawny to tyle co wskazać przepis prawa uprawniający dany podmiot do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej. Ze skargą w postępowaniu sądowym może wystąpić podmiot, który wykaże związek między chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym a aktem lub czynnością organu administracji publicznej (B. Adamiak, J. Borkowski Postępowanie administracyjne i sądowe Warszawa 2003 str. 424). O tym czy jest się stroną danego postępowania administracyjnego nie decyduje sama wola czy subiektywne przekonanie danego podmiotu, ale okoliczność czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danej osoby jako interes prawny. Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy wskazać należy, że Gmina Miasta T. wykazała na rozprawie w dniu [...] listopada 2007r, tak rozumiany własny interes prawny, zatem ma przymiot strony w niniejszej sprawie. Wykazała bowiem interes prawny w utrzymaniu w obrocie prawnym decyzji, która odnosi się do obiektu grożącego ludziom i mieniu oraz oszpeca otoczenie (art. 66 ustawy Prawo budowlane). Zdaniem Sądu zaskarżona decyzja podlega uchyleniu, zapadła z naruszeniem przepisów prawa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy; W ocenie Sądu doszło do naruszenia, przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, dyspozycji przepisu art. 138 § 2 kpa, a także przepisu art.7 i 77 kpa. Zasadą postępowania administracyjnego jest jego dwuinstancyjności. Organ odwoławczy zobowiązany jest ponownie rozpoznać i rozpatrzeć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji w jej całokształcie. Wynika to z przepisu art. 138 kpa, który przyznaje organowi odwoławczemu kompetencje merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a tylko w ograniczonym zakresie kompetencje kasacyjne. Przepis art. 138 § 2 kpa daje możliwość organowi odwoławczemu uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji tylko wówczas, gdy rozstrzygniecie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Chodzi tu o sytuację, gdy postępowanie organu I instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a zatem gdy organ nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego (w takim przypadku organ odwoławczy ma tylko kompetencje kasacyjne), postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone, ale w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe (organ odwoławczy musiałby przeprowadzić całe lub w znacznej części postępowanie wyjaśniające). Dodać należy, że nie wszystkie nawet rażące przypadki naruszenia przepisów prawa procesowego będą podstawą do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego albo w znacznej części albo w całości. Konieczność przeprowadzenia dowodu lub nawet kilku dowodów mieści się w kompetencji organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego (art.136 kpa), wyłączając dopuszczalność kasacji decyzji (porównaj orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego: wyrok z dnia 28 września 2001 r. VSA239/01,LEXnr50105; z dnia 27października 1999r. I SA 2127/98, LEX nr 48721; z dnia 13maja1999r. IV SA 723/97, LEX nr 47269). Na marginesie wskazać należy, że organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej (art. 138 § 2 kpa) powinien wskazać przyczyny niezastosowania art. 136 kpa . Skoro przedmiotem postępowania odwoławczego jest, co do zasady, ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej rozstrzygniętej już decyzją organu I instancji, to granice postępowania dowodowego generalnie wyznaczają, zatem zasady ogólne postępowania administracyjnego, a przede wszystkim zasada dwuinstancyjności i zasada prawdy obiektywnej. Zasada prawdy obiektywnej wyrażona, w art. 7 kpa zobowiązuje organy administracji publicznej prowadzące postępowanie do zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego, w ten sposób, by ustalone na jego podstawie okoliczności faktyczne, mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, odpowiadały rzeczywistości i mogły stać się podstawą prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Również zasada opisana w przepisie, art. 77 § 1 kpa nakłada na organy obowiązek ustalenia prawdziwego stanu faktycznego na podstawie całościowo zebranego materiału dowodowego. Tylko realizując wskazane zasady organ prowadząc postępowanie administracyjne może trafnie ocenić istotne dla sprawy okoliczności faktyczne i prawidłowo rozstrzygnąć o prawach strony. Odnosząc powyższe rozważania, do zaskarżonej decyzji, należy stwierdzić, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie miał podstaw do orzeczenia o uchyleniu decyzji organ I instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania przez ten organ. Zdaniem Sądu, rozstrzygnięcie sprawy nie wymagało uprzedniego przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przeciwnie, rzeczą Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego było dokonanie oceny prawnej i ewentualne uzupełnienie postępowania dowodowego. Wbrew twierdzeniu Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego rozpoznanie sprawy przez Wojewodę [...] nie zawiera takich uchybień i braków, których uzupełnienie w postępowaniu odwoławczym stanowiłoby naruszenie wyrażonej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania. Wskazać należy, że kontrola decyzji w ramach postępowania nieważnościowego powinna mieć na uwadze stan sprawy z daty wydania kontrolowanej w tym postępowaniu decyzji. Ponadto, jeżeli Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego miał inny pogląd w ocenie Z. jako zarządcy to mógł to wyrazić w decyzji rozstrzygającej sprawę merytorycznie. Bezzasadna jest teza o tym, że skoro w jakimś piśmie Z. twierdzi, że reprezentuje spadkobierców, to świadczy to o tym, że właścicielka, która ustanowiła zarządcę nie żyje. Dowodem urzędowym na fakt czyjejś śmierci jest odpis aktu zgonu, a nie samo twierdzenie w zakresie tej okoliczności. Sąd nie podziela poglądu Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zgodnie, z którym pojecie zarządcy w przepisie art. 61 ustawy Prawo budowlane należy rozumieć w okolicznościach niniejszej sprawy przez pryzmat art. 43-50 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r., o gospodarce nieruchomościami. Wprawdzie znaczenia pojęcia zarządcy na gruncie prawa budowlanego należy poszukiwać raczej wśród podmiotów korzystających z obiektu budowlanego, między innymi w ramach trwałego zarządu, to jednak wydaje się, że instytucja ta została wprowadzona do ustawy nie tylko z myślą o jednostkach organizacyjnych władających nieruchomościami publicznymi - należącymi do Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego. Przepis art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego w ustawowej definicji prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, wymienia zarząd obok prawa własności, użytkowania wieczystego i ograniczonych praw rzeczowych. Takie usytuowanie zarządu wśród praw rzeczowych wskazuje, iż w przepisie tym chodzi o zarząd nieruchomościami stanowiącymi własność Skarbu Państwa lub gminy, przekształcony od 1 stycznia 1998 r. w trwały zarząd unormowany w rozdziale 5 działu I ustawy o gospodarce nieruchomościami z 21 sierpnia 1997 r. (tekst jedn. Dz. U. Nr 46, poz. 543 z 2000 r. ze zm.). Zarząd wykonywany przez zarządcę na podstawie umowy cywilnoprawnej, sprawowany nie we własnym imieniu, lecz w imieniu współwłaścicieli, ogranicza się wyłącznie do wykonywania czynności zwykłego zarządu. Przez czynność zwykłego zarządu uznaje się załatwianie bieżących spraw związanych ze zwykłą eksploatacją rzeczy i utrzymaniem jej w stanie niepogorszonym, w ramach aktualnego jej przeznaczenia. Stosownie do przepisu art.61 ustawy Prawo budowlane właściciel lub zarządca obiektu budowlanego są zobowiązani do zapewnienia utrzymania obiektu w szczególności w zakresie wymagań określonych w art.5ust1 pkt 1-7 ustawy Prawo budowlane W ocenie Sądu zarządca sprawujący zarządca nieruchomości na podstawie umowy nie może być stroną w sprawie o pozwolenie na budowę, taki zarządca ma jednak swoiste zobowiązania wynikające np. z przepisu art. 61 ustawy Prawo budowlane Zdaniem Sądu, zarząd w świetle regulacji art. 66 w zw. z art. 61 ustawy Prawo budowlane można, zatem interpretować także w nawiązaniu do regulacji wywodzących się z przepisów kodeksu cywilnego, co w niniejszej sprawie ma szczególne znaczenie, gdy zważyć, że zarząd wywodzi się z umowy cywilnoprawnej zlecenia zarządu i administrowania przedmiotową nieruchomością. Zgodnie z przepisem art.750.k.c. do umów o świadczenie usług, które nie są uregulowane innymi przepisami, stosuje się odpowiednio przepisy o zleceniu. Umowa zawarta pomiędzy właścicielką nieruchomości a [...] Z. ( obecnie Z.) stanowi zlecenia zarządu i administracji, a zarazem umocowanie Z. do dokonywania czynności w niej wymienionych w imieniu i na rzecz właścicielki. Dodatkowo wskazać należy, że w świetle przepisu art.747 k.c. .w braku odmiennej umowy, zlecenie nie wygasa ani wskutek śmierci dającego zlecenie, ani wskutek utraty przez niego zdolności do czynności prawnych. Jeżeli jednak, zgodnie z umową, zlecenie wygasło, przyjmujący zlecenie powinien, gdyby z przerwania powierzonych mu czynności mogła wyniknąć szkoda, prowadzić te czynności nadal, dopóki spadkobierca albo przedstawiciel ustawowy dającego zlecenie nie będzie mógł zarządzić inaczej. Rozpoznając sprawę ponownie organ będzie miał na uwadze powyższe rozważania Sądu. Zbada, czy w dacie wydawania kontrolowanej w postępowaniu niewaźnościowym decyzji i w okolicznościach sprawy prawidłowo wskazano adresata decyzji, czy też doszło do naruszenia, o którym mowa w przepisie, art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Sąd orzekł jak w sentencji w trybie art. 145 § 1 pkt1 lit. c oraz art. 152 i 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.153poz. 1270 ze zm.).