VII SA/Wa 1622/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Iwona Ścieszka, Sędziowie: sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), asesor WSA Justyna Wtulich-Gruszczyńska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 stycznia 2026 r. sprawy ze skargi T. P. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 28 kwietnia 2025 r. nr 528/25 w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do złożenia zażalenia I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. zasądza od Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz T. P. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym przez T. P. ("skarżący") do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowieniem z 28 kwietnia 2025 r. nr 528/25, Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ("MWINB", "organ zażaleniowy"), na podstawie art. 134 w zw. z art. 141 § 2 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm., dalej: "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2025 r., poz. 418), stwierdził, że zażalenie skarżącego na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. ("PINB", "organ I instancji") z [...] grudnia 2024 r. nr [...] (wydane w przedmiocie wstrzymania budowy) zostało złożone z uchybieniem terminu przewidzianego do jego wniesienia w art. 141 § 2 k.p.a. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia MWINB podał, że postanowienie organu I instancji z [...] grudnia 2024 r. zostało doręczone skarżącemu w trybie zastępczym, zgodnie z art. 44 k.p.a. Po przytoczeniu powyższego przepisu organ zażaleniowy podał, że przesyłka listowna (zwrócona jako niepodjęta w terminie do PINB) zawierająca ww. rozstrzygnięcie organu powiatowego, została opatrzona przez doręczyciela odpowiednimi pieczęciami informującymi o prawidłowym sposobie pozostawienia awiza i powtórnego awiza w skrzynce pocztowej adresata. Na kopercie widnieje informacja o podwójnym awizowaniu przesyłki. Pierwsze awizo nastąpiło 2 stycznia 2025 r., zaś drugie 10 stycznia 2025 r. Tym samym doręczenie nastąpiło 16 stycznia 2025 r. Z kolei zażalenie skarżącego zostało złożone w siedzibie organu powiatowego 14 lutego 2025 r. Następnie organ zażaleniowy przytoczył fragment wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. z 20 grudnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 600/18. Wskazał, że w przypadku adresowanej do skarżącego przesyłki, zawierającej postanowienie organu I instancji z [...] grudnia 2024 r., spełnione zostały wszystkie przesłanki zastosowania art. 44 k.p.a., co potwierdzają pieczęcie awizacji umieszczone na kopercie z ww. przesyłką. MWINB, powołując się na art. 141 § 2 k.p.a. wskazał, że termin do wniesienia zażalenia upłynął 23 stycznia 2025 r. Skarżący natomiast zażalenie na postanowienie PINB z [...] grudnia 2024 r. złożył osobiście w organie 14 lutego 2025 r. Złożenie zażalenia nastąpiło więc po upływie ustawowego siedmiodniowego terminu przewidzianego do jego wniesienia. W skardze skarżący podniósł, że zażalenie na postanowienie PINB nie zostało złożone z uchybieniem terminu przewidzianego do jego wniesienia. Skarżący nie otrzymał żadnego awizo. Odpowiadając na skargę MWINB wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sądowoadministracyjna kontrola zaskarżonego postanowienia, dokonana w oparciu o kryterium legalności, wynikające z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267), doprowadziła do uznania, że skarga jest zasadna. Organ zażaleniowy przedwcześnie bowiem uznał, że zażalenie skarżącego na postanowienie PINB z [...] grudnia 2024 r. zostało wniesione z uchybieniem terminu ustawowego. W konsekwencji MWINB - na obecnym etapie sprawy - naruszył przepisy art. 44 k.p.a. oraz art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a. Rozwijając powyższe Sąd wskazuje, że zażalenie wnosi się w terminie 7 dni od dnia doręczenia postanowienia stronie (v. art. 141 § 2 k.p.a.). W przypadku wniesienia zażalenia po upływie powyższego terminu, organ zażaleniowy – co wynika z art. 134 w z art. 144 k.p.a. – zobligowany jest stwierdzić w drodze postanowienia uchybienie terminu do wniesienia zażalenia. W kontrolowanej sprawie wydanie przez organ wojewódzki rozstrzygnięcia, o którym mowa powyżej, poprzedzało ustalenie, że skarżącemu, w zgodzie z art. 44 k.p.a., doręczono w trybie zastępczym rzeczone postanowienie organu I instancji, wydane w przedmiocie wstrzymania budowy. Ocena ta – zdaniem Sądu – nie znajduje jednak potwierdzenia w materiale aktowym. I tak, Sąd wyjaśnia, że zasadą wynikającą z art. 42 k.p.a. jest osobiste doręczenie pisma adresatowi będącemu osobą fizyczną. W przypadku nieobecności adresata, pismo – jak stanowi art. 43 k.p.a. – doręcza się innym osobom wymienionym w tym przepisie i na warunkach w nim określonych. Instytucja doręczenia zastępczego (zwana również doręczeniem subsydiarnym) pism osobom fizycznym w postępowaniu administracyjnym uregulowana zaś została w art. 44 k.p.a. Powyższy przepis w § 1 pkt 1 przewiduje, że w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43 operator pocztowy w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. – Prawo pocztowe przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej – w przypadku doręczenia pisma przez operatora pocztowego. Zgodnie z art. 44 § 2 k.p.a. zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata. W art. 44 § 3 k.p.a. unormowano, że w przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia. Natomiast - jak stanowi art. 44 § 4 k.p.a. - doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy. Przedstawione powyżej unormowania dotyczące instytucji doręczenia zastępczego wskazują, że instytucja ta oparta jest na konstrukcji fikcji prawnej, polegającej na uznaniu, że nastąpiło doręczenie pisma, choć faktycznie (w sposób fizyczny) nie miało ono miejsca. Warunkiem uznania prawidłowości doręczenia w trybie subsydiarnym jest łączne spełnienie wszystkich wymogów wynikających z art. 44 k.p.a., tj.: 1) brak możliwości doręczenia pisma w oparciu o art. 42 i 43 ustawy procesowej; 2) pozostawienie przesyłki dla adresata w oddawczym urzędzie pocztowym i dwukrotne umieszczenie zawiadomienia o dacie i miejscu pozostawienia przesyłki, a także trybie jej odbioru, 3) upływ czternastodniowego terminu przechowywania pisma w placówce pocztowej. Warunkiem przyjęcia domniemania skutecznego doręczenia w trybie zastępczym - jak wynika z ugruntowanych poglądów judykatury - jest dysponowanie przez organ niebudzącymi wątpliwości dowodami potwierdzającymi, że wszystkie przesłanki określone w art. 44 k.p.a. zostały spełnione. Uchybienie któremukolwiek z elementów procedury doręczenia zastępczego powoduje, że nie można skutecznie powołać się na domniemanie doręczenia. Musi istnieć pewność co do tego, że nastąpiło prawidłowe zawiadomienie adresata o pozostawieniu przesyłki w oddawczym urzędzie pocztowym przez określony czas. Adresat musi być zawiadomiony zarówno o pozostawieniu pisma, jak i miejscu, gdzie może je odebrać i o terminie odbioru, a zwrotne potwierdzenie odbioru musi zawierać pełną informację o sposobie poinformowania adresata (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 13 grudnia 2023 r., sygn. II OSK 705/21; z 12 lipca 2022 r., sygn. II OSK 1942/21; z 26 kwietnia 2022 r., sygn. II OSK 2253/19; z 8 grudnia 2020 r., sygn. II OSK 861/20). Analiza skierowanej do skarżącego przesyłki zawierającej postanowienie organu I instancji z [...] grudnia 2024 r. wskazuje, że koperta (oprócz niezbędnych danych dla nadania korespondencji, tj. wskazania adresata i nadawcy) zawiera adnotacje: "awizowano dnia 2.01.25" – opatrzoną podpisem doręczyciela, "Awizowano powtórnie dnia 10-01-2025" – nieopatrzoną podpisem doręczyciela, "Zwrot nie podjęto w terminie" opatrzoną datą 17 stycznia 2025 r. i nieopatrzoną podpisem doręczyciela. Przesyłka nie zawiera więc wszystkich wymaganych prawem informacji. Brak jest choćby oznaczenia miejsca pozostawienia zawiadomienia o pozostawieniu pisma w urzędzie pocztowym wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie 7 dni, co wymagane jest na podstawie art. 44 § 2 k.p.a. Podkreślić również trzeba, że organ zażaleniowy, oceniając skuteczność doręczenia skarżącemu w trybie art. 44 k.p.a. postanowienia PINB, nie dysponował urzędowym dokumentem potwierdzającym odbiór (przebieg procedury doręczania skarżącemu) tej przesyłki. Sąd zauważa, że postanowienie organu I instancji było doręczane w sposób, przewidziany w art. 39 § 2 pkt 1 k.p.a., tj. za pokwitowaniem przez operatora wyznaczonego z wykorzystaniem publicznej usługi hybrydowej, o której mowa w art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 19 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych. Art. 45 ust. 2 pkt 6 powołanej ustawy stanowi, że publiczna usługa hybrydowa jest świadczona w sposób zapewniający uzyskanie przez nadawcę dokumentu elektronicznego potwierdzającego odbiór przesyłki rejestrowanej, o której mowa w art. 3 pkt 23 ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. – Prawo pocztowe. W niniejszej sprawie, jak wynika z akt administracyjnych, organ I instancji doręczając stronom postępowania w toku sprawy pisma w opisany powyżej sposób, korzystał z komplementarnej usługi rozszerzonego Elektronicznego Potwierdzenia Odbioru. W aktach sprawy znajdują się m.in. tego rodzaju dokumenty, potwierdzające niepodjęcie przez adresatów – strony postępowania, korespondencji, pomimo dwukrotnego zawiadamiania ich w sposób przewidziany w art. 44 k.p.a. (v. k. 39 – 41 akt administracyjnych organu powiatowego). Stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia zażalenia w sytuacji, gdy brak jest dostatecznych dowodów, że postanowienie organu I instancji zostało prawidłowo doręczone w trybie zastępczym, było więc przedwczesne. W oparciu o niekompletną dokumentację, MWINB nie mógł ocenić, czy ziściły się wszystkie wymagane przepisem art. 44 k.p.a. przesłanki, które determinowały możliwość zweryfikowania terminowości wniesionego przez skarżącego środka odwoławczego. Bez elektronicznego potwierdzenia odbioru (tj. dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 76 § 2 k.p.a. w zw. z art. 3 pkt 23 Prawa pocztowego w zw. z art. 45 ust. 2 pkt 6 ustawy o doręczeniach elektronicznych) nie było możliwe – wespół z informacjami umieszczonymi na zwróconej przesyłce pocztowej – dokonanie ustaleń, pozwalających organowi zażaleniowemu stwierdzić skutek doręczenia postanowienia PINB z [...] grudnia 2024 r. Podsumowując, Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie nie zostało poprzedzone wyczerpującą oceną tych okoliczności, które z uwagi na rozpoznawaną w sprawie kwestię formalną (związaną z uchybieniem terminu do wniesienia zażalenia), miały znaczenie prawne. Przede wszystkim MWINB stwierdził uchybienie terminu do wniesienia zażalenia, nie dysponując elektronicznym potwierdzeniem odbioru, a w konsekwencji nie weryfikując okoliczności istotnych, a determinujących możliwość uznania jako skutecznego doręczenia skarżącemu postanowienia organu I instancji w trybie subsydiarnym, unormowanym w art. 44 k.p.a. Takim działaniem dopuszczono się naruszenia tego przepisu, jak również wadliwego - bo co najmniej przedwczesnego - zastosowania art. 134 k.p.a., mającego odpowiednie zastosowanie w przypadku stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia zażalenia na podstawie odesłania z art. 144 k.p.a. Ponownie prowadząc postępowanie zażaleniowe, MWINB winien mieć na względzie powyższe uwagi Sądu i jeszcze raz poddać ocenie skuteczność doręczenia skarżącemu w trybie art. 44 k.p.a. przesyłki zawierającej postanowienie PINB z [...] grudnia 2024 r. Zobowiązany jest również uwzględnić, że w celu dokonania oceny prawidłowości doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia organu I instancji w trybie zastępczym, konieczne jest uzyskanie dokumentu urzędowego – tj. elektronicznego potwierdzenia odbioru. Z tych też powodów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) orzekł, jak w pkt I sentencji. O kosztach Sąd orzekł w oparciu o art. 200 ww. ustawy, uwzględniając wysokość wpisu sądowego od skargi.