VII SA/Wa 1624/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kamiński, , Sędzia NSA Bogusław Moraczewski (spr.), Asesor WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka, Protokolant Marzena Godlewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lipca 2005 r. sprawy ze skargi R. L. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2004 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na rozbudowę. I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] września 2004 r., znak: [...], w związku z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 listopada 2003 r. sygn. akt IV SA 1512/02 oraz po ponownym rozpatrzeniu odwołania R. L. od decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2001 r., Nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego z wybudowanym garażem na działce nr [...] ob. [...] w [...] przy ul. [...] dla inwestora A. i P. P., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] listopada 2001 r., Nr [...]. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Wojewoda [...]wskazał, iż zgodnie z brzemieniem § 12 ust. 4 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki ich usytuowanie (Dz. U. z 1995 r. Nr 10, poz. 46 ze zm.): " (...) należy zachować odległości zabudowy od granicy z sąsiednimi działkami co najmniej: dla budynków zwróconych w stronę granicy ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi – 4 m. dla budynków zwróconych w stronę granicy ścianą bez otworów – 3 m." Zdaniem organu odwoławczego projektowana inwestycja spełnia wymogi cytowanego rozporządzenia. Projektowany otwór drzwiowy będzie znajdował się w ścianie usytuowanej w odległości 4 m. od granicy z działką sąsiednią, nie zaś w ścianie położonej w odległości 3 m. od granicy z działką skarżącego. Ponadto wskazał, iż projektowana inwestycja spełnia wymogi § 14 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r., gdyż w projekcie budowlanym uwzględniono dojście i dojazd do działki budowlanej oraz do budynku i urządzeń z nim związanych od drogi publicznej (od ul. [...]). Skargę na powyższą decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2004 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł R.L. W uzasadnieniu swojej skargi skarżący wskazał, iż decyzja Wojewody [...] z dnia [...] września 2004 r. nie wnosi nic nowego w stosunku do decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2002 r., która była już kontrolowana przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w Warszawie. Otwór w ścianie budynku jest wykonany, a ściana jest wybudowana 3 m. od ogrodzenia. Ponadto wskazał, iż "powtarzanie w obu decyzjach § 12 ust. 4 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. zamiast propozycji, co do usunięcia nieprawidłowości źle świadczy o Urzędzie Wojewody [...]". Wskazał również, iż Wojewoda [...]w żadnej z decyzji nie odniósł się do zarzutów skarżącego odnośnie okapu nad garażem, który zdaniem skarżącego ma "ok. 1 mb". W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie właściwy jest do badania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego oraz procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia występują. Skarga zatem zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 k.p.a. organy administracji publicznej mają obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Oznacza to, że organ administracji publicznej prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia dostępnego materiału dowodowego, tak aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, iż jest on "w szczególności (...) obowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić w sposób wymagany przez przepisy kpa" (zob. wyrok NSA z 26 maja 1981 r., SA 810/81, ONSA 1981, nr 1, poz. 45). Należy zauważyć, iż na podstawie art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej, zobowiązany jest rozstrzygnąć sprawę w oparciu o całokształt materiału dowodowego. Jest on więc zobowiązany rozpatrzyć wszystkie dowody zgromadzone i odzwierciedlone w aktach sprawy oraz powinien dowody te rozpatrzyć w ich wzajemnej łączności. "Rozpatrując materiał dowodowy organ administracji publicznej nie może pominąć jakiegokolwiek przeprowadzonego dowodu ani też uwzględnić dowodu, którego nie ma w aktach sprawy" (zob. Wróbel A., Zakamycze 2000, a także wyrok NSA z 28grudnia 2000 r., I SA 762/00, LEX nr 77604). W nauce i w orzecznictwie podkreśla się, że swobodna ocena dowodów, aby nie przerodziła się w samowolę, musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem reguł tej oceny. Zarzut dowolności w ocenie konkretnej sprawy wykluczają ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego, zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący, a więc "przy podjęciu wszystkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku (...) wydania decyzji o przekonywującej treści" (zob. wyrok NSA z 4 lipca 2001 r., ISA 1768/99, LEX nr 54171). Zgodnie z art. 107 k.p.a. decyzja wydana przez organ administracji publicznej powinna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. W myśl postanowień powołanego przepisu uzasadnienie faktyczne powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Organ ma zatem obowiązek dokładnie wskazać podstawę faktyczną rozstrzygnięcia. Jak wskazuje się w doktrynie prawa i orzecznictwie "organ musi zająć stanowisko wobec całego materiału procesowego oraz uzasadnić jasno i należycie swoje zdanie, a w szczególności na jakiej podstawie uznał pewne fakty za prawdziwe". Wszelkie zaś "niejasności, które ujawnią się przy zestawieniu podstawy faktycznej decyzji z materiałem procesowym, muszą budzić uzasadnioną wątpliwość, czy ustalenie podstawy faktycznej nastąpiło prawidłowo" (zob. Wróbel A. Zakamycze 2000, a także wyrok NSA z 13grudnia 1988 r., II SA 497/88, ONSA 1989 nr 2, poz. 68, wyrok NSA z 3 lutego 1999 r., IVSA 1010/97, LEX nr 48684). Zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), ocena prawna wyrażona i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Takie związanie Sądu ma miejsce w niniejszej sprawie. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 listopada 2003 r., sygn. akt IV SA 1512/02 jest prawomocny i obowiązujący. Nie został bowiem wzruszony w drodze rewizji nadzwyczajnej lub wznowienia postępowania sądowego. W uzasadnieniu tego wyroku, Sąd podał przyczyny uchylenia decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2002 r. i wyraźnie określił, w jakim kierunku powinno być prowadzone postępowanie i jakie ustalenia powinien poczynić organ rozpatrując ponownie sprawę. Zdaniem składu orzekającego w powyższej sprawie organ II instancji powinien ponownie przeanalizować – czy istotnie wymogi zawarte w § 12 ust. 4 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r., w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki ich usytuowanie (Dz. U. z 1995 r. Nr 10, poz. 46 ze zm.) zostały zachowane, skoro przy ocenie pominięto rodzaj ściany a skoncentrowano się jedynie na otworze drzwiowym. W wyroku tym Sąd stwierdził, że wymieniony przepis określa wymagane odległości "ściany z otworami" i "ściany bez otworów", a nie odległości otworów od granicy. Odnosząc powyższe uwagi do niniejszej sprawy trzeba stwierdzić, że organ II instancji naruszył omówione wyżej przepisy oraz zasady prawa procesowego i to w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy ograniczył się jedynie do zacytowania § 12 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynku i ich usytuowanie i stwierdzenia, iż inwestycja spełnia wymogi określone w niniejszym paragrafie. Zdanie, że "projektowany otwór drzwiowy będzie znajdował się w ścianie usytuowanej w odległości 4 m od granicy z działką sąsiednią, nie zaś w ścianie położonej w odległości 3 m od granicy z działką strony odwołującej się" nie czyni zadość wymogom określonym w przepisach art. 7, 77 oraz 107 § 3 kpa. Organ nie poczynił w motywach decyzji żadnych samodzielnych ustaleń, co do usytuowania obiektu względem odległości od granicy z sąsiednią działką, w tym usytuowania otworu drzwiowego znajdującego się w ścianie spornego budynku. Ogólnikowe stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu decyzji organu II instancji o zgodności inwestycji z przepisami rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie nie może zastąpić dokładnych ustaleń stanu faktycznego i odniesienia go do treści wymagań zawartych w § 12 powołanego rozporządzenia. Ocena zgodności usytuowania budynku z omawianym przepisem § 12 ust. 4 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zdaje się wynikać z przekonania organu, iż zabudowa usytuowana, względem granicy działki, wzdłuż linii stanowiącej łamaną geometryczną powinna spełniać wymogi odległości od granicy działki, odrębnie w odniesieniu do każdego odcinka tej łamanej. Jeżeli tak, to obowiązkiem organu było wykazanie, że przekonanie to nie jest sprzeczne z oceną prawną zawartą w wyroku z dnia 27 listopada 2003 r. Należy podkreślić, że dopiero w obecnie obowiązującym rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki ich usytuowanie, określono sposób mierzenia odległości od granicy. Zgodnie z § 12 ust. 2 tego rozporządzenia mierzy się ją w poziomie od najbliższej krawędzi zewnętrznej otworu drzwiowego lub okiennego ściany lub w połaci dachowej budynku zwróconej w stronę tej granicy lub od najbliższej krawędzi otworu okiennego umieszczonego w dachu. Mając na względzie powyższe na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) należało orzec jak w sentencji wyroku.