VII SA/Wa 1624/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, sędzia WSA Bogusław Cieśla, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi [...] z siedzibą w [...] na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz [...] z siedzibą w [...] kwotę 100 zł (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. VII SA/Wa 1624/17 UZASADNIENIE Wojewoda [...] postanowieniem Nr [...] z dnia [...] czerwca 2017r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 101 § 3 kpa, po rozpatrzeniu zażalenia spółki [...] w [...], utrzymał w mocy postanowienie Starosty [...] z dnia [...] marca 2017r. w przedmiocie odmowy podjęcia zawieszonego z urzędu ostatecznym postanowieniem Starosty [...] z dnia [...] września 2016 r. w sprawie z wniosku [...] o wydanie pozwolenia na budowę Farmy Wiatrowej [...]- etap II w zakresie budowy 5 elektrowni wiatrowych, dróg wewnętrznych (w tym placów serwisowych oraz zjazdów), linii kablowych 30 kV ze œświatłowodem na terenie gminy [...] w miejscowościach [...]; gminy [...]œ w miejscowościach [...]; w powiecie [...], wojew. [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił, że Starosta [...] postanowieniem z dnia [...] września 2016 r., znak: [...], zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne prowadzone z wniosku z dnia [...].10.2015 r. [...] w sprawie pozwolenia na budowę Farmy Wiatrowej [...] - etap II obejmującej budowę 5 elektrowni wiatrowych, dróg wewnętrznych (w tym placów serwisowych oraz zajazdów), linii kablowych 30 kV ze œświatłowodem: w jednostce ewid. [...] obręb [...] na działkach o numerach: [...]; obręb [...] – działki o nr ewid.: [...]; obręb [...] - działka nr ewid. [...], oraz w jednostce ewid. [...]œ: obręb [...] - działki nr ewid.: [...], obręb [...] - działki nr ewid.: [...], [...] w pow. [...], woj ew. [...]. W ocenie Starosty rozpatrzenie wniosku o pozwolenie na budowę uzależnione jest od uprzedniego rozstrzygnięcia przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie zagadnienia wstępnego polegającego na ocenie zgodności tego zamierzenia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...]. Po rozpatrzeniu zażalenia na postanowienie o zawieszeniu, Wojewoda [...] postanowieniem Nr [...] z dnia [...] listopada 2016 r. utrzymał w mocy powyższe rozstrzygnięcie organu I instancji, podkreślając, że w postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada, w myśl której organ obowiązany jest rozstrzygać sprawę administracyjną z uwzględnieniem wszelkich okoliczności faktycznych i prawnych istniejących w chwili orzekania. Fakt wydania nieprawomocnego wyroku stwierdzającego nieważność zaskarżonego planu nie może być więc pominięty w toku postępowania prowadzonego w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę, które musi być zgodne z ustaleniami planu miejscowego, a w przypadku braku takiego planu z decyzją o warunkach zabudowy. Wyrok stwierdzający nieważność uchwały rady gminy stanowiącej akt prawa miejscowego (a takim aktem jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego) wywołuje skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc). Oznacza to, że w przypadku uprawomocnienia się ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lutego 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 1880/14 będziemy mieć do czynienia z sytuacją, w której przepisy planu miejscowego, których nieważność stwierdzono ww. orzeczeniem, nie obowiązywały w dacie wydania zaskarżonej decyzji o pozwoleniu na budowę. Stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje skutki od chwili jej podjęcia, czyli z mocą wsteczną. W tej ostatniej sytuacji uchwałę należy potraktować tak, jakby nigdy nie została podjęta. Rozstrzygnięcie w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest więc zagadnieniem wstępnym dla sprawy o wydanie pozwolenia na budowę, rozstrzygać bowiem będzie kwestię, czy w ogóle plan miejscowy obowiązuje na terenie dotyczącym pozwolenia na budowę. W dniu 3 marca 2017 r. Inwestor - [...] zs. w [...], wystąpił do Starosty [...] o podjęcie zawieszonego z urzędu postępowania w sprawie pozwolenia na budowę Farmy Wiatrowej [...] - etap II. Starosta [...] postanowieniem z dnia [...] marca 2017 r., odmówił podjęcia ww. postępowania ,w uzasadnieniu stwierdzając, że zagadnienie wstępne, stanowiące przesłankę do zawieszenia postępowania nie zostało jeszcze rozstrzygnięte przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, nie ustąpiły przyczyny uzasadniające zawieszenie tego postępowania, zatem brak jest podstawy prawnej do uwzględnienia wniosku inwestora i podjęcia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. W ocenie Wojewody [...] stanowisko organu I instancji było prawidłowe. Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 97 § 2 k.p.a., gdy ustąpiły przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania organ administracji publicznej podejmuje postępowanie administracyjne z urzędu lub na żądanie strony. Podstawą zawieszenia postępowania przez organ I instancji była konieczność rozstrzygnięcia przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie zagadnienia wstępnego, polegającego na ocenie zgodności projektu budowlanego Farmy Wiatrowej [...] etap II z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...]. Zagadnienie wstępne dotychczas nie zostało rozstrzygnięte. Wobec powyższego, ponieważ nie ustąpiły przyczyny zawieszenia z urzędu postępowania, brak jest podstaw prawnych do jego podjęcia. Organ odwoławczy nie podzielił stanowiska [...], że przesłanka na podstawie której postępowanie zostało zawieszone w rzeczywistości nie istnieje. Wojewoda [...] podtrzymuje swoje stanowisko przedstawione w wyżej przywołanym postanowieniu Nr [...] z dnia [...] listopada 2016 r. , którym utrzymał w mocy postanowienie Starosty [...] z dnia [...] września 2016 r. o zawieszeniu z urzędu postępowania w przedmiotowej sprawie. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. Nr [...]. wniosła [...] I Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...], domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu I instancji, zarzucając organowi naruszenie: - art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a w związku z art. 97 § 2 w związku z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że rozpatrzenie niniejszej sprawy i wydanie decyzji uzależnione jest od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez Naczelny Sąd Administracyjny w sytuacji, gdy w niniejszej sprawie nie powstało zagadnienie o charakterze zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W uzasadnieniu skarżąca przyznała, że wyrokiem z dnia 17 lutego 2016r. WSA w Warszawie w sprawie sygn.akt IV SA/Wa 1880/14 stwierdził nieważność uchwały nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2011r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jednak wobec wniesienia przez Gminę i Miasto [...] skargi kasacyjnej, orzeczenie to nie jest prawomocne. Skarżący zarzucił organom nieprawidłową interpretację pojęcia zagadnienia wstępnego oraz błędną ocenę skutku wniesienia skargi na akt prawa miejscowego. W odpowiedzi na skargi Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2017 r., utrzymujące w mocy postanowienie Starosty [...] z dnia [...] marca 2017 r. o odmowie podjęcia zawieszonego z urzędu postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia skarżącej spółce pozwolenia na budowę. Na wstępie należy wskazać, że stosownie do art. 97 § 2 k.p.a. zawieszenie postępowania administracyjnego można utrzymywać tylko do czasu ustąpienia przyczyny zawieszenia. Przepis art. 97 § 2 k.p.a. ma co do istoty takie samo znaczenie (funkcję) jak analogiczne przepisy art. 128 p.p.s.a. i art. 180 k.p.c. Na tle tego ostatniego przepisu w orzecznictwie Sądu Najwyższego wielokrotnie podkreślano, że obowiązek podjęcia zawieszonego postępowania istnieje także wówczas, gdy okaże się, że nie istniała przesłanka na podstawie której postępowanie zostało zawieszone (np. uchwała SN z dnia 25 lutego 1985 r. sygn. akt III CZP 86/84 – OSNC 1985, nr 11, poz. 168). To stanowisko przyjmowane jest też w postępowaniu sądowoadministracyjnym na tle art. 128 p.p.s.a. (M. Niezgódka – Medek (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, A.Kabat, M. Niezgódka – Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Zakamycze 2006, Wyd.II, s. 292), a także co do art. 97 § 2 k.p.a. (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 grudnia 2006 r. sygn. akt II SA/Wa 1846/06 – Lex 299547). Tak więc należy przyjąć, że organ administracji ma obowiązek na podstawie art. 97 § 2 k.p.a. podjąć zawieszone postępowanie nie tylko w razie ustania przyczyny zawieszenia, ale także wówczas, gdy okaże się, że przesłanka z powodu której postępowanie zostało zawieszone w rzeczywistości nie istniała. Art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., który stanowił podstawę zawieszenia postępowania, postanowieniem Starosty [...] z dnia 22 września 2016r., zobowiązuje organ prowadzący postępowanie do jego zawieszenia, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Wojewoda [...] podzielił stanowisko organu I instancji co do wystąpienia w sprawie zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 §1 pkt 4 k.p.a. Uznał bowiem, iż załatwienie sprawy zależy od wyniku postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym ze skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 lutego 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 1880/14 stwierdzającego nieważność uchwały Rady Gminy i Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2011r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie Sądu ze stanowiskiem organów nie sposób się zgodzić. Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Wyjaśnić przy tym należy, że chodzi tu o bezwzględne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji w sprawie głównej, od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno więc zależeć rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle, nie zaś wydanie pozytywnej lub negatywnej dla wnioskodawcy decyzji. W świetle ugruntowanego stanowiska orzecznictwa i doktryny zagadnieniem wstępnym w rozumieniu przepisu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. mogą być wyłącznie zagadnienia prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Obowiązek wyjaśnienia sprawy pod względem faktycznym i prawnym należy do organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie. Należy zatem przyjąć, że zagadnieniem wstępnym w rozumieniu powołanej regulacji może być tylko zagadnienie prawne, którego rozstrzygnięcie należy do właściwości innego organu lub sądu i zagadnienie to może być odrębnym przedmiotem postępowania przed takim organem lub sądem. Nie chodzi tu zatem o wyjaśnienie nawet poważnych wątpliwości dotyczących aspektów prawnych sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego, lecz o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego przez inny organ lub sąd. Należy ponadto przyjąć, że istnieje konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, co należy rozumieć w ten sposób, że dana kwestia prawna stała się sporna w toku postępowania administracyjnego lub przepisy prawa wymagają ustalenia stanu prawnego w danej kwestii mającej znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a w toku postępowania okaże się, że ustalenie tego stanu może nastąpić tylko w drodze rozstrzygnięcia właściwego organu lub sądu (por. A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do art. 97 Kodeksu postępowania administracyjnego, Lex/el., 2015). W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazano, że "organ, przed którym toczy się postępowanie w sprawie głównej, musi ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym. O takiej zależności przesądza treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej. Powyższa zależność musi być bezpośrednia. Gdy w sprawie wyłania się zagadnienie, które wykazuje jedynie pośredni związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, nie ma ono charakteru zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Mogą wiązać się z nim określone skutki, ale powstanie takiego zagadnienia nie rodzi obowiązku zawieszenia postępowania administracyjnego" (wyrok NSA z dnia 28 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 1698/07, publ. w Internecie, w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/ – dalej: "CBOSA"). Zatem, organ administracji publicznej przed zawieszeniem postępowania na podstawie cyt. art. 97 § 1 pkt 4 kpa , obowiązany jest ustalić czy występuje opisany wyżej związek pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego a stwierdzonym zagadnieniem. W razie gdy związek ten nie występuje, obowiązany jest przyjąć, iż nie jest dopuszczalne zawieszenie postępowania. Podkreślić przy tym trzeba, iż zawieszając postępowanie na podstawie ww. przepisu organ nie może kierować się przewidywaniami co do wyniku postępowania, lecz tym, czy w świetle posiadanych materiałów dowodowych i obowiązującego prawa jest możliwe rozpoznanie sprawy. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 11 stycznia 2017 r. sygn. akt II OSK 803/16, "Samo stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć, a nawet niewątpliwie będzie miał wpływ na losy rozpoznawanej sprawy, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania". W sprawie poddanej sądowej kontroli Sąd stwierdza, iż błędnie organy orzekające przyjęły, że rozpoznanie wniosku inwestora o pozwolenie na budowę nie jest możliwe z uwagi na wystąpienie zagadnienia wstępnego. Istnienia takiego zagadnienia organ II instancji upatrywał w konieczności prawomocnego zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie ważności uchwały Rady Gminy i Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Bezsporne w sprawie pozostaje, że wyrokiem z dnia 17 lutego 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 1880/14, WSA w Warszawie stwierdził nieważność ww. uchwały. Wiadomym jest również, że wskazany wyrok, wobec wniesionej skargi kasacyjnej, był nieprawomocny w dacie wydania zaskarżonego postanowienia. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 14 lutego 2018r. oddalił skargę kasacyjną od wyroku z 17 lutego 2016r. W ocenie Sądu, nieprawomocne sądowe rozstrzygnięcie o ważności ww. planu miejscowego nie stanowiło w kontrolowanej sprawie zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Wskazany wyrok Sądu I instancji nie spowodował bowiem wstrzymania wykonania ww. uchwały w sprawie planu miejscowego, a wobec tego – nie uniemożliwił rozpatrzenia i rozstrzygnięcia niniejszej sprawy z wniosku o wydanie pozwolenia na budowę (i nie było wobec tego potrzeby oczekiwania na jego uprawomocnienie). Sąd dostrzega przy tym, iż zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego. Zatem, obowiązywanie planu miejscowego na terenie objętym inwestycją ma istotne znaczenie w sprawie dotyczącej wydania decyzji o pozwolenie na budowę. Utrata ważności planu uniemożliwia bowiem dokonanie przez właściwy organ sprawdzenia, po myśli ww. art. 35 ust. 1 pkt 1. Niemniej Sąd zauważa, iż spór sądowy dotyczący ważności planu miejscowego, jeszcze nie skutkuje utratą (nawet czasową) jego mocy obowiązującej. Zważyć bowiem trzeba, iż zgodnie z art. 61 § 1 p.p.s.a. wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania (§ 3 art. 61). Stosownie do art. 152 § 1 ww. ustawy, w razie uwzględnienia skargi na akt lub czynność, nie wywołują one skutków prawnych do chwili uprawomocnienia się wyroku, chyba że sąd postanowi inaczej. Przepisu § 1 nie stosuje się do aktów prawa miejscowego - § 2 art. 152. Jak z powyższego wynika, wniesienie skargi na akt prawa miejscowego, który wszedł w życie, nie wpływa na ważność czy obowiązywanie tego aktu. Nadto, wobec treści art. 152 § 2 p.p.s.a. (po nowelizacji dokonanej ustawą zmieniającą z dnia 9 kwietnia 2015 r., Dz. U. z 2015 r., poz. 658), uwzględnienie skargi na akt prawa miejscowego, nie powoduje także utraty jego mocy obowiązywania, a skutek ten nastąpi dopiero po uprawomocnieniu się takiego orzeczenia. To zaś w konsekwencji oznacza, iż wskazany plan miejscowy jako akt prawa miejscowego , pomimo wyroku Sądu I instancji z dnia 17 lutego 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 1880/14 pozostawał w mocy i podlegał stosowaniu, tj. mógł stanowić podstawę wydania w niniejszej sprawie decyzji o pozwoleniu na budowę. Zatem, tak długo, jak nie doszło uprawomocnienia się ww. orzeczenia stwierdzającego nieważność przedmiotowego w sprawie planu miejscowego, należało przyjmować, że plan ten nie został wyeliminowany z obrotu prawnego i nadal obowiązywał. Tym samym nie można stwierdzić za organami, aby w niniejszej sprawie wystąpiło zagadnienie wstępne uzasadniające zawieszenie postępowania. Skoro bowiem wskazany plan miejscowy obowiązywał, to organ mógł dokonać sprawdzenia projektu budowlanego, do czego obliguje go przepis art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Z tych też przyczyn Sąd uznał, iż skargi i zarzuty w nich podniesione zasługują w pełni na uwzględnienie. Sąd uznał zatem, iż rację ma skarżąca wskazując na wadliwe zastosowanie w okolicznościach sprawy art. 97 § 2 k.p.a w zw. z 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Skoro bowiem nie istniała podstawa to zawieszenia postępowania to należało podjąć zawieszone wadliwie postępowanie. W tej sytuacji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a.