VII SA/Wa 1625/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), , Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, Asesor WSA Dariusz Turek, Protokolant Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2008 r. sprawy ze skargi T. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2007 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej T. K. kwotę 460 zł (czterysta sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. VII SA/WA 1625/07 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r. Wojewoda [...] umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy R. nr [...] z dnia [...] sierpnia 1990 r. dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego na działce o nr ewidencyjnym [...] położonej we wsi Z., Gm. R., dla T. K. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, iż T. K. nie była stroną w postępowaniu dotyczącym wydania pozwolenia na budowę. Jak wynika z planu realizacyjnego, stanowiącego załącznik do pozwolenia na budowę, działka sąsiadująca z działką nr [...], stanowi dojazd do działki położonej przy tylnej granicy tej działki, usytuowany wzdłuż jej ogrodzenia. Zatem nie sąsiaduje bezpośrednio z działką stanowiącą własność T. K. W/w dojazd jest na podstawie wyroku Sądu Rejonowego w G. w posiadaniu M. Z. Zgodnie z art. 157 § 2 Kpa postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W związku z wynikiem postępowania wstępnego, w którym ustalono, że T. K. nie jest stroną w postępowaniu oraz brak jest podstaw do prowadzenia tego postępowania z urzędu, Wojewoda [...] umorzył postępowanie. Decyzją z dnia [...] lipca 2007 r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r. W uzasadnieniu swojej decyzji organ odwoławczy wskazał, iż stosownie do art. 157 § 2 Kpa postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Zgodnie z treścią art. 28 Kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. O tym więc, czy danemu podmiotowi służy prawo strony w konkretnym postępowaniu, decyduje norma prawna, z której dla tego podmiotu wynikają wprost określone prawa i obowiązki. Kategoria interesu prawnego, na której oparta jest legitymacja procesowa w postępowaniu administracyjnym, należy do prawa materialnego (uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 03 lutego 1977 r., sygn. OPS 6/96 (ONSA 1997, poz. 102) oraz z dnia 11 października 1999 r., sygn. OPS 11/99 (OSA 2000/1/6)). Interes prawny w rozumieniu art. 28 Kpa, oznacza w istocie rzeczy występowanie związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków konkretnego podmiotu, a sprawą administracyjną, w której może nastąpić ich konkretyzacja. Związek ten musi być bezpośredni tzn., że rozstrzygnięcie administracyjne dotyczy bezpośrednio sfery prawnej danego podmiotu. Zatem przymiot strony postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 Kpa przysługuje podmiotowi, który zgłasza właściwemu organowi administracji publicznej żądania dotyczącego jego interesu prawnego, opartego na przepisach prawa materialnego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podniósł, iż w przedmiotowej sprawie zostało przywrócone osobie trzeciej, nie będącej stroną w przedmiotowym postępowaniu, prawo posiadania pasa gruntu szerokości 5 m, stanowiącego część nieruchomości o nr ewid. [...], zlokalizowanego przy granicy z działką o nr ewid. [...], co do której zostało wydane przedmiotowe pozwolenie na budowę. W związku z powyższym należało stwierdzić, iż część nieruchomości o nr ewid. [...], co do której T. K. może wykazać się prawem własności, nie graniczy bezpośrednio z nieruchomością nr ewid. [...], w związku z powyższym brak jest przepisu prawa materialnego legitymującego skarżącą do występowania w charakterze strony w przedmiotowym postępowaniu nieważnościowym. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła T. K., zarzucając jej naruszenie art. 28 Kpa poprzez uznanie, iż skarżąca nie posiada przymiotu strony w postępowaniu. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skargi T. K. podniosła, iż jakkolwiek bezspornym jest, że w sprawie zawisłej przed Sądem Rejonowym w G. wyrokiem z dnia 30 grudnia 2005 roku przywrócone zostało posiadanie pasa gruntu o wymiarach powołanych w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego, to pojęcie strony w postępowaniu administracyjnym jak przyjmuje się w orzecznictwie i doktrynie prawa administracyjnego oparte zostało na wynikającym z prawa materialnego interesie prawnym. Dlatego też formując wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji miała na uwadze przepis art. 28 ust. 2 ustawy Prawo Budowlane, który w sposób jednoznaczny wskazuje określenie strony w postępowaniu w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę i z którego takiej legitymacji nie posiada posiadacz, a jedynie właściciel. Prawa właścicielskie T. K. do gruntu położonego bezpośrednio przy gruncie, na którym wzniesiono przedmiotowy budynek potwierdza akt własności ziemi uzyskany w oparciu o decyzję wydaną na podstawie ustawy z dnia 26 października 1971 roku o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymał swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu {art.145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.)}. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia wystąpiły wobec czego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Skarga jest zasadna, bowiem decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2007 r. znak: [...], jak również poprzedzająca ją decyzja Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r. została wydana z naruszeniem art. 7 oraz art. 77 § 1 Kpa. Jak wynika z treści art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.) w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z powyższego wynika więc obowiązek organu administracji, dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Organ administracji jest zobowiązany do podejmowania wszelkich kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i powinien prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli do państwa (wyrok NSA OZ w Lublinie z 7 października 1983 r., SA/Lu 240/83, niepubl.). Obowiązek ten jest realizowany dzięki nakazowi zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia przez organ administracji całego materiału dowodowego. Natomiast art. 77 § 1 Kpa stanowi, iż organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Z powyższego wynika, iż materiał dowodowy zebrany w sprawie powinien być kompletny, tj. dotyczący wszystkich okoliczności faktycznych, które mają znaczenie w sprawie. Obowiązkiem organu administracji jest zgromadzenie całego materiału dowodowego, koniecznego do rozstrzygnięcia sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zauważa, iż w przedmiotowej sprawie nie zostały przez organy administracji wyjaśnione wszystkie okoliczności, które mogłyby mieć wpływ na wynik postępowania administracyjnego. Zgodnie z treścią art. 28 Kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. O tym więc, czy danemu podmiotowi służy prawo strony w konkretnym postępowaniu, decyduje norma prawna, z której dla tego podmiotu wynikają wprost określone prawa i obowiązki. Zatem przymiot strony postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 Kpa przysługuje podmiotowi, który zgłasza właściwemu organowi administracji publicznej żądania dotyczące jego interesu prawnego, opartego na przepisach prawa materialnego. Należy przy tym pamiętać, iż stroną postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Jest to konsekwencją rozpoznawania przez organ nadzoru nowej sprawy w stosunku do załatwionej kwestionowaną decyzją, dlatego też otwiera się następnie dla wszystkich stron tego postępowania droga weryfikacji takiej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 1 grudnia 1999 r., sygn. akt IV SA 2520/98, Lex nr 48669). W niniejszej sprawie organy administracyjne obu instancji przyjęły, iż orzeczenie sądu cywilnego, przywracające posiadanie pasa gruntu M. Z. rozstrzyga kwestię przymiotu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności. Podkreślenia wymaga fakt, iż posiadanie części gruntu przez osobę trzecią nie wpływa na fakt, że T. K. legitymuje się prawem własności do tej nieruchomości, o czym organy zdały się zapomnieć. Należy zatem wskazać, iż zarówno Wojewoda [...] jak i Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie rozpatrzyły wyczerpująco całego materiału dowodowego w sprawie. Przy określaniu kręgu podmiotów mających interes prawny, organy nie wzięły pod uwagę faktu posiadania przez skarżącą prawa własności do całości nieruchomości, co wynikało chociażby ze znajdującego się w aktach sprawy wypisu z rejestru gruntów. Organy przesądziły bez wnikliwej analizy całości sprawy, iż ograniczenie prawa własności przysługującego T. K., poprzez przywrócenie posiadania części nieruchomości na rzecz M. Z. wyklucza skarżącą z kręgu podmiotów uprawnionych do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy R. nr [...] z dnia [...] sierpnia 1990 r. Tymczasem jak wyjaśnił to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 marca 2005 r., sygn. akt OSK 682/04, Lex nr 176144, właściciel nieruchomości sąsiedniej ma interes prawny wynikający z art. 140 k.c. do uczestniczenia jako strona (art. 28 k.p.a.) w postępowaniach administracyjnych, w wyniku których może zapaść decyzja tak kształtująca stosunki na sąsiedniej nieruchomości (sposób korzystania z niej), iż będzie to miało wpływ na wykonywanie prawa własności przez właściciela sąsiedniej nieruchomości. Wskazane wyżej okoliczności, nie dają się pogodzić z zasadą prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 Kpa oraz zasadą zupełności postępowania dowodowego zawartą w art. 77 § 1 Kpa, nakładają na organ administracji publicznej prowadzący postępowanie obowiązek ustalenia prawdziwego stanu faktycznego i prawnego na podstawie zebranego materiału dowodowego. Prowadzi to do konkluzji, iż organ odwoławczy nie zebrał całości materiału dowodowego, co stanowi naruszenie art. 7 oraz 77 § 1 Kpa. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za zasadną. Dlatego też działając na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 pkt c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzeczono jak w punkcie I wyroku. Na podstawie art. 152 w/w ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt. II wyroku. Orzeczenie o kosztach znajduje podstawę w art. 200 powołanej wyżej ustawy.